Fascicolo 2/2021 – maggio/agosto

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INDICE

SAGGI

Ana Carmona Contreras El Estado Autonómico y la Gestión Jurídica de la Pandemia en España

Guido RivosecchiL’Ufficio parlamentare di bilancio, oggi (a proposito dello studio di A. Vernata, L’Ufficio parlamentare di bilancio. Il nuovo organo ausiliare alla prova del primo mandato e della forma di governo, Napoli, 2020)

Marco Tiberii L’accesso tradizionale, civico e generalizzato agli atti della Consob e della Banca d’Italia

Francesco ZammartinoCorte costituzionale e nuovi sviluppi sulla modulazione temporale degli effetti delle sentenze di annullamento

Jacopo VavalliSull’appello al Consiglio di Stato in punto di giurisdizione da parte di colui che l’ha adìta, tra Costituzione, Codice del processo amministrativo e orientamenti giurisprudenziali: un inquadramento sistematico

Federico SpanicciatiCoprifuoco, precauzione e crisi emergenziale. I chiari di luna dei diritti costituzionali

Maria Francesca Tropea Affidamento in house del servizio di trasporto pubblico locale: sulla auspicata straordinarietà del ricorso a tale procedura

Emanuela Concilio Accesso civico generalizzato e contratti pubblici: una rilettura del dibattito giurisprudenziale

Lavinia Filieri Note sul principio del giusto procedimento nella materia della documentazione antimafia

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Anna SimonatiIl giudice amministrativo nei meandri del centro storico: alla ricerca di un paradigma unitario, fra governo del territorio e salvaguardia del patrimonio culturale

Marco MandatoSulla titolarità delle competenze in materia di emergenza sanitaria. A proposito della sentenza della Corte costituzionale n. 37/2021

RECENSIONI

Lucio IannottaRecensione ad Alberto Zito, La nudge regulation nella teoria giuridica dell’agire amministrativo. Presupposti e limiti del suo utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni, Napoli, 2021


Abstract 

El Estado Autonómico y la Gestión Jurídica de la Pandemia en España

di Ana Carmona Contreras

El presente artículo analiza el impacto que la gestión de la crisis sanitaria causada por la pandemia de coronavirus SARS-CoV-2 ha proyectado sobre el Estado autonómico. La declaración del primer estado de alarma, la etapa inmediatamente posterior de nueva normalidad, así como la segunda alarma activada para contener los avances de la segunda ola de contagios ponen de manifiesto rasgos configuradores muy diversos desde la perspectiva de la gestión de la crisis sanitaria a escala territorial. Tomando en consideración la existencia de una distinta aproximación al fenómeno se constata una dinámica de intensidad variable relativa a la efectividad del principio de descentralización territorial en materia de salud pública.

The State of Autonomic Regions and the Legal Management of the Pandemic 

This essay analyzes the impact that the management of the health crisis caused by the SARS-CoV-2 coronavirus pandemic has projected on the Autonomous State. The declaration of the first state of alarm, the immediately subsequent stage of a new normal, as well as the second alarm activated to contain the advances of the second wave of infections, reveal very different configurative features from the perspective of the management of the health crisis to territorial scale. Taking into consideration the existence of a different approach to the phenomenon, a dynamic of variable intensity is observed regarding the effectiveness of the principle of territorial decentralization in matters of public health.


L’Ufficio parlamentare di bilancio, oggi (a proposito dello studio di A. Vernata, L’Ufficio parlamentare di bilancio. Il nuovo organo ausiliare alla prova del primo mandato e della forma di governo, Napoli, 2020)

di Guido Rivosecchi

Muovendo da recenti saggi sull’Ufficio parlamentare di bilancio, il contributo ricostruisce il fondamento e l’evoluzione del ruolo del Fiscal Council nella forma di Stato e nella forma di governo soffermandosi su natura e funzioni dell’organo, anche al fine di prendere in esame in maniera dubitativa la tesi rivolta a sostenere la legittimazione dell’UPB ad agire e a resistere nei conflitti tra poteri. Seppur istituito da fonte costituzionale, una volta che sia stato garantito l’esercizio delle sue competenze, sembra assai difficile ricostruire l’UPB come potere-organo o individuare attribuzioni eventualmente menomate meritevoli di tutela davanti alla Corte costituzionale poiché esso è privo di poteri interdittivi propri nelle procedure di bilancio o anche soltanto di funzioni rivolte ad attivare il contradittorio con il Governo.
L’esame della normativa e delle prassi delineano invece un organismo che, per quanto menzionato da fonte costituzionale e operante in attuazione di precetti normativi euro-unitari, sul piano “interno” finisce per svolgere funzioni di vigilanza, sia pure nell’ambito delle procedure di sorveglianza coordinate dall’European Fiscal Board, tuttalpiù capaci di riattivare il dialogo politico tra le autorità di bilancio nazionali (Parlamento e Governo) e quelle europee (Commissione europea).

The Parliamentary Budget Office, today (Review of the volume by A. Vernata, L’Ufficio parlamentare di bilancio. Il nuovo organo ausiliare alla prova del primo mandato e della forma di governo, Napoli, Jovene, 2020)

The essay elaborates on recent works on the Italian fiscal council (Ufficio parlamentare di bilancio, hereinafter UPB), drawing on the evolution of the role of the TSCG in the Italian forms of state and government. It focuses on the structure and the functions of the UPB, also in order to cast doubts on its capacity to stand in conflicts of attributions before the Italian Constitutional court. Notwithstanding its constitutional basis, it seems hard to set its role as a “potere-organo” (i.e. an organ embodying an autonomous branch of power) or to isolate attributions deserving autonomous consideration by the Constitutional Court, as it lacks of veto powers in the budget decision or even in activating a dialogue with the Government.
Legislation and practice sketch a different kind of body that, although established by constitutional norms and acting in the implementation of EU law, in the domestic Arena seems not more than performing oversight functions in the framework of what coordinated by the European fiscal board. If anything, it seems to be able to activate a political dialogue between parliament and the government, on the one hand, and between state and EU bodies, on the other.


L’accesso tradizionale, civico e generalizzato agli atti della Consob e della Banca d’Italia

di Marco Tiberii

Il presente contributo, partendo dall’analisi dell’evoluzione della disciplina dell’accesso agli atti, si interroga sull’applicabilità delle forme dell’accesso civico semplice e generalizzato, previsti dal d.lgs. n. 33/2013, alle autorità amministrative indipendenti operanti nel settore dei mercati bancari e finanziari.

Traditional, civic and generalized access to the documents of Consob and the Bank of Italy

This contribution, starting from the analysis of the evolution of the discipline of access to documents, questions the applicability of the forms of simple and generalized civic access, provided by Legislative Decree no. 33/2013, to independent administrative authorities operating in the banking and financial markets.


Corte costituzionale e nuovi sviluppi sulla modulazione temporale degli effetti delle sentenze di annullamento

di Francesco Zammartino

Il presente contributo trae spunto dal vivace dibattito in dottrina sulla limitazione temporale degli effetti della Corte costituzionale alla luce della recente sentenza n.41 del 2021.
Come è noto, la modulazione degli effetti temporali della pronuncia prevede che la legge impugnata cessa la propria efficacia, non dal giorno della sua entrata in vigore, ma da un momento successivo, per cui essa continuerà ad essere applicata sia nel giudizio a quo, sia in tutti gli altri giudizi pendenti in cui la norma dovrà essere considerata rilevante ai fini della risoluzione del caso di specie. Ma se tale strumento processuale in una prima fase aveva consentito principalmente alla Corte di sviluppare una considerevole predisposizione ad andare oltre il caso deciso, negli ultimi anni il congegno in parola è stato utilizzato in modo sempre più elastico, consentendo al giudice delle leggi di pronunciare “inedite” decisioni di elevata potenzialità para-legislativa i cui effetti, per le implicazioni di ordine istituzionale che possono aversene, rischiano poi di sfuggire di mano allo stesso organo che vi dà vita.

Constitutional Court and new developments on the temporal modulation of the effects of annulment judgments

This contribution is inspired by the lively debate in doctrine on the temporal limitation of the effects of the Constitutional Court in the light of the recent sentence no. 41 of 2021.
As is known, the modulation of the temporal effects of the ruling provides that the contested law ceases to be effective, not from the day of its entry into force, but from a subsequent moment, so that it will continue to be applied both in the judgment a quo and in all other pending judgments in which the rule must be considered relevant for the resolution of the case in question. But if this procedural instrument in a first phase had mainly allowed the Court to develop a considerable predisposition to go beyond the decided case, in recent years the device in question has been used in an increasingly flexible way, allowing the judge of the laws to pronounce “ unprecedented ”decisions of high para-legislative potential whose effects, due to the implications of an institutional nature that may arise, then risk slipping away from the very body that gives them life.


Sull’appello al Consiglio di Stato in punto di giurisdizione da parte di colui che l’ha adìta, tra Costituzione, Codice del processo amministrativo e orientamenti giurisprudenziali: un inquadramento sistematico

di Jacopo Vavalli 

La disciplina della deducibilità del difetto di giurisdizione nel giudizio amministrativo di appello è stata fortemente incisa dal diritto giurisprudenziale. Nonostante l’art. 37 del Codice di procedura civile affermi chiaramente la rilevabilità del difetto di giurisdizione in ogni stato e grado, l’opera creatrice della giurisprudenza di legittimità, a partire dalle pronunce delle sezioni unite del 2008, ha ritenuto, a tutela della ragionevole durata del processo, di ridimensionare il campo di applicazione della norma prevedendo che la questione di giurisdizione
possa essere rilevata d’ufficio sino al primo grado ovvero dedotta in appello mediante un motivo avverso il capo che ha statuito in modo implicito o esplicito sulla stessa giurisdizione. Tali pronunce hanno ispirato il legislatore in altra sede: l’art. 9 del Codice del processo amministrativo, infatti, è l’espressione dei principi coniati dalla giurisprudenza della Suprema Corte.
Se nel giudizio di secondo grado il difetto di giurisdizione può essere dedotto solo attraverso uno specifico motivo di appello, incerta è la sorte del gravame proposto da colui che ha adìto la giurisdizione e che è rimasto soccombente nel merito dinanzi al TAR.
Il presente lavoro prende spunto dalla recentissima ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 2013/2021), che affronta proprio il tema da ultimo richiamato. Dopo aver ricostruito le basi teoriche della questione, l’analisi è svolta alla luce degli interventi della giurisprudenza amministrativa e di legittimità, con l’obiettivo di individuare una corretta sintesi tra le norme e i principi costituzionali sottesi alla materia.

About the appeal on jurisdiction to the Consiglio di Stato by the subject who has referred to the judge, between Constitution, Administrative Process Code and judicial decisions: a systematic framework

The discipline of the deductibility of jurisdictional defect in the administrative judgment of appeal has been strongly influenced by the case-law. Despite the article 37 of the Code of Civil Procedure clearly states that the jurisdictional defect can be detected at every stage and level of proceeding, the creative case-law of the Supreme Court, starting from the rulings of 2008, considered – in order to protect the reasonable duration of the trial – to scale back that rule, providing that jurisdictional defect may be raised ex officio up to the first instance of judgement or deduced by way of a ground of appeal against the part of the decision that has ruled implicitly or explicitly on the jurisdiction. These rulings inspired the legislator elsewhere: the article 9 of the Administrative Process Code, indeed, is the expression of the principles coined by the jurisprudence of the Supreme Court.
If in the second instance the jurisdictional defect can be deduced only through a specific ground for appeal, the fate is uncertain of the appeal proposed by the one who has brought the case before the TAR but the question has been rejected.
This work takes its cue from the very recent referring order to the Plenary Session of the Council of State (n. 2013/2021), which precisely deals with the topic last pointed. After having reconstructed the theoretical basis of the question, the analysis is carried out in the light of the interventions of administrative and Supreme Court case-law, with the aim of identifying a correct synthesis between the law and constitutional principles underlying the subject.


Coprifuoco, precauzione e crisi emergenziale. I chiari di luna dei diritti costituzionali

di Federico Spanicciati

Per la prima volta dalla Seconda guerra mondiale l’Italia è tornata a vedere l’applicazione di una specifica misura di limitazione della libertà di movimento, il coprifuoco. Tale misura, tuttavia, sembra essere giuridicamente fondata non su una necessità effettiva, quanto su una necessità precauzionale. Questa combinazione tra strumenti emergenziali di sospensione o compressione di libertà costituzionali e il principio di precauzione pone ampi dubbi di legittimità.

Curfew, precautionary principle and emergency crisis. The decline of constitutional rights

For the first time since World War II, Italy has once again seen the application of a specific measure limiting freedom of movement, the curfew. However, this measure seems to be legally based not on an actual necessity, but on a precautionary necessity. This combination of emergency instruments of suspension or compression of constitutional freedoms and the precautionary principle raises wide doubts of legitimacy.


Affidamento in house del servizio di trasporto pubblico locale: sulla auspicata straordinarietà del ricorso a tale procedura

di Maria Francesca Tropea

Il saggio, traendo spunto da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, n. 4310/2020, propone un’analisi critica dell’attuale quadro normativo in materia di affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale, con particolare riferimento alla asserita ordinarietà del ricorso al modello dell’in house providing. L’Autrice dopo essersi soffermata sulle specificità del modello in house nel settore di interesse, sulla ritenuta inesistenza nella legislazione nazionale di un divieto di procedere mediante affidamenti diretti, avendo il legislatore nazionale optato per il diverso modello dei disincentivi e sulla natura dell’avviso di pre-informazione in ipotesi di affidamenti diretti, alla luce di una segnalazione congiunta delle Autorità amministrative indipendenti operanti nel settore e di una pronuncia della CGUE, prospetta come altamente auspicabile un intervento normativo che dovrebbe volgere a prevedere, in ipotesi di affidamenti in house, quanto meno un onere motivazionale rafforzato e a rendere, in ipotesi di affidamenti diretti, l’avviso di pre-informazione idoneo a consentire agli operatori potenzialmente interessati di presentare una propria offerta “appetibile” e di conoscere le ragioni giustificative del mancato ricorso al mercato.

In-house provision of local public transport services: the desired extra-ordinary nature of this procedure

The essay, drawing inspiration from a recent pronunciation of the Council of State, No. 4310/2020, proposes a critical analysis of the regulatory framework about the assignment of local public transport services and, in particular, on the alleged ordinariness of in house providing model. The Author, after focusing her attention on the specificities of the in-house model in the sector of interest, on the non-existence in national legislation of a prohibition on proceeding by direct assignments, having the national legislature opted for the different model of disincentives and on the nature of the pre-information notice in the case of direct assignments, in the light of a independent administrative authorities’ report and a pronunciation of the CJEU, it envisages that regulatory intervention is highly desirable, which should aim to provide, in the event of in-house assignments, at least, a strengthened motivation and to make, in the case of direct assignments, the pre-information notice suitable to allow potentially interested operators to submit their own “attractive” offer and to know the reasons for non-recourse to the market.


Accesso civico generalizzato e contratti pubblici: una rilettura del dibattito giurisprudenziale

di Emanuela Concilio 

Il principio di trasparenza è stato oggetto di una profonda trasformazione nel corso del tempo, divenendo da fine dell’agire pubblico a strumento attraverso il quale garantire il corretto svolgimento della funzione pubblica. Parimenti, il rapporto tra la pubblica amministrazione ed il privato ha subito una significativa evoluzione, che ha portato, in taluni casi, ad una inversione di ruoli. Questa evoluzione emerge in modo particolare in materia di accesso agli atti e, soprattutto, nelle forme di accesso civico semplice e generalizzato disciplinate dal d. lgs. n. 33/2013, così come modificato dal d. lgs. n. 97/2016, ove si prescinde dai tradizionali criteri di legittimazione e ci si spinge “oltre”. Nell’ambito di tale contesto normativo si inserisce la pronuncia della Adunanza Plenaria, il cui intervento si è reso necessario al fine di delineare la possibile concorrenza tra le diverse forme di accesso, per individuare i presupposti per l’esercizio del diritto di accesso agli atti della fase esecutiva da parte dell’operatore economico secondo classificato in graduatoria, nonché per dirimere il contrasto giurisprudenziale sorto in merito alla applicabilità dell’accesso civico generalizzato al settore degli appalti pubblici, data la “peculiarità” del dettato normativo.

Generalised civic access and public contracts: a jurisprudential debate rereading

Transparency principle has been profoundly transformed over time, becoming from the goal of public action to an instrument through which to ensure the proper performance of public service. Similarly, the relationship between the public administration and citizens has undergone a significant development, which has led, in some cases, to a reversal of roles. This development is particularly evident in the area of documentary access and, above all, in the forms of simple and generalised civic access, governed by Legislative Decree 33/2013, as amended by Legislative Decree 97/2016, where we do not have the traditional criteria of legitimacy and go “further”. Within this regulatory framework, the ruling of the Plenary Assembly was necessary in order to outline the possible competition between different forms of access, to identify the conditions for the exercise of the right of access to the acts of the executive phase by the second-placed economic operator in the ranking, and to settle the jurisprudential contrast that arose with regard to the applicability of generalised civic access to the public contracts sector, due to the “peculiarity” of the regulatory dictate.


Note sul principio del giusto procedimento nella materia della documentazione antimafia

di Lavinia Filieri

L’elaborato si propone di svolgere riflessioni sulla declinazione del principio del giusto procedimento nella materia della documentazione antimafia. Occasione dell’indagine è una recente ordinanza con cui la Corte di Giustizia ha affermato la manifesta irricevibilità della questione pregiudiziale interpretativa relativa all’applicazione del principio di buona amministrazione di cui all’art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea nel procedimento funzionale al rilascio della documentazione interdittiva antimafia. Ci si chiede, in altre parole, se il contraddittorio eventuale contemplato all’art. 93 co. 7 D.Lgs. n. 159/2011 sia compatibile con la formulazione e interpretazione comune dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, ovvero se possa ricevere una qualche forma di tutela in virtù dell’art. 6 par. 3 Trattato sull’Unione Europea. Da ultimo, si passeranno in rassegna i principali orientamenti interpretativi della giurisprudenza amministrativa su ruolo e fondamento delle garanzie partecipative nel sistema della documentazione antimafia.

Thoughts on the principle of fair procedure regarding to anti-mafia information

This assay aims to carry out reflections on the declination of the principle of fair procedure in the matter of anti-mafia information. The survey occasion is a recent order with which the Court of Justice has affirmed the manifest inadmissibility of the interpretative preliminary question relating to the application of article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union in the procedure for the adoption of anti-mafia information. In other words, the question is whether the cross-examination mentioned in art. 93, paragraph 7 of Legislative Decree no. 159/2011 is compatible with the wording and common interpretation of art. 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, or whether it can receive some form of protection under art. 6, paragraph 3 of the Treaty on European Union. Finally, the main interpretative orientations of administrative jurisprudence on the role and basis of the participatory guarantees in the system of anti-mafia documentation will be reviewed.


Il giudice amministrativo nei meandri del centro storico: alla ricerca di un paradigma unitario, fra governo del territorio e salvaguardia del patrimonio culturale

di Anna Simonati

Nonostante tuttora manchi una nozione legislativa univoca di “centro storico”, la dottrina da tempo si impegna nella ricerca di una definizione in grado di evidenziare le caratteristiche che contraddistinguono globalmente i nuclei antichi degli insediamenti. Tale sforzo tassonomico potrebbe contribuire a razionalizzare la gestione dei centri storici, ove si profila la complessa tensione fra salvaguardia del patrimonio culturale immobiliare, valorizzazione della portata identitaria in senso ampio, legittime aspettative di qualità della vita dei residenti e sfruttamento commerciale soprattutto a vocazione turistico-ricettiva. In questo intricato contesto, la giurisprudenza accoglie una concezione polivalente, che rispecchia l’attuale complessità funzionale dei centri storici.

The administrative courts in the meanders of the historical center: searching for a unitary paradigm, between urban planning and protection of cultural heritage

Although at present a legislative unambiguous notion of “historical center” is still lacking, the doctrine for a long time has been committed to search a definition capable to point out the characteristics, which distinguish the ancient settlements as a whole. Such taxonomic effort may help rationalize the management of historical centers, where there is a complex tension between protection of the fixed cultural heritage, enhancement of the identitarian scope in broad sense, rightful expectations on quality of life by the resident people and commercial exploitation (especially with tourist-receptive vocation). In this complicate context, the case law accepts a multi-purpose concept, reflecting the current functional complexity of historical centers.


Sulla titolarità delle competenze in materia di emergenza sanitaria. A proposito della sentenza della Corte costituzionale n. 37/2021

di Marco Mandato

La pandemia da Covid-19 ha causato alcuni conflitti istituzionali tra Stato e Regioni a proposito della competenza dei Governi regionali ad adottare misure per contrastare l’emergenza pandemica. Con la sentenza n. 37/2021, la Corte costituzionale ha statuito l’esclusiva competenza dello Stato a legiferare. La nota ne ripercorre sinteticamente i passaggi più significatici e si propone di sviluppare considerazioni sull’opportunità di una opportuna leale collaborazione nel rapporto centro-periferia per una gestione più condivisa dell’emergenza epidemiologica.

On the ownership of competences in the field of sanitary emergency. The Constitutional Court sentence no. 37/2021

The Covid-19 pandemic has caused some institutional conflicts between State and Regions regarding the competence of regional governments to take measures to counter the pandemic emergency. In its judgment no. 37/2021, the Constitutional Court ruled that the State had exclusive jurisdiction to legislate. The note summarizes the most significant passages and aims to develop considerations on the desirability of a loyal collaboration in the center-periphery relationship for a more shared management of the epidemiological emergency.


Recensione ad Alberto Zito, La nudge regulation nella teoria giuridica dell’agire amministrativo. Presupposti e limiti del suo utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni, Napoli, 2021

di Lucio Iannotta

Il libro costituisce una interessantissima riflessione su una nuova possibile forma di esercizio del potere.
Il lavoro prende le mosse dalla c.d. nudge theory o teoria della spinta gentile, formulata da due studiosi statunitensi, Richard H. Thaler, economista comportamentale e Cass R. Sunstein, giurista, i quali – muovendo dalle premesse che non esiste decisione senza contesto e che le persone, nel decidere, incorrono, spesso, secondo i risultati raggiunti dalle scienze comportamentali, in distorsioni cognitive ed errori – sostengono che è possibile, attraverso un’appropriata costruzione del contesto (detta anche architettura delle scelte), spingere (incoraggiare, pungolare) le persone ad assumere decisioni (e comportamenti) volti ad aumentare il proprio benessere e ad incidere positivamente anche sul benessere collettivo. Le persone restano libere di agire, in quanto il decisore di contesto, c.d. nudger (che può essere pubblico o privato), non stabilisce né divieti, né obblighi; né sanzioni in caso di violazioni; né incentivi o premi in caso di adeguamento della condotta a quella suggerita. […]