1. Il convegno che si chiude oggi, dedicato a un tema reso attuale dal d.d.l. n. 615, ha fornito l’occasione per un esame che ha investito non solo e non tanto il testo appena approvato dal Senato, quanto il significato costituzionale dell’autonomia regionale differenziata, e la sua collocazione nel quadro del titolo V; un significato che la formulazione laconica dell’art. 116 co. 3 non mette in piena luce. Senza pretesa di riassumere una ventina di relazioni (ed interventi) cercherò di riprenderle organizzandole per temi, sulla base degli interrogativi che l’autonomia differenziata solleva. Poiché la sollecitazione a riunirci è venuta dal dibattito politico che si è acceso attorno al d.d.l. Calderoli, la prima questione che è stata sollevata è questa. L’art. 116 co. 3, che prevede forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie indicate nello stesso articolo, richiede che le leggi di approvazione delle intese siano precedute da una legge generale, che regoli in modo uniforme il procedimento che di volta in volta è destinato a sfociare nella legge di trasferimento delle funzioni? O le leggi di trasferimento possono essere approvate di volta in volta, senza necessità di una legge generale, che l’art. 116 co. 3 non prevede?

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Sommario: 1. L’autonomia speciale, l’autonomia differenziata e i nodi problematici nel disegno costituzionale – 2. La crisi della specialità nei percorsi attuativi del regionalismo differenziato. – 3. La clausola di asimmetria e l’art. 11 del DDL Calderoli: la questione “pregiudiziale” della sfera soggettiva di applicazione.

1. L’autonomia speciale, l’autonomia differenziata e i nodi problematici nel disegno costituzionale

Nel dibattito contemporaneo, la prospettiva del regionalismo differenziato fondata sull’art. 116 comma 3 Cost. si confronta con impegnative sfide politico-istituzionali che implicano una profonda rimodulazione del modello giuridico-amministrativo che si è affermato nel corso della lunga fase di attuazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, dovendosi inquadrare, attuare ed armonizzare in relazione all’attuale scenario – impresso nel disegno costituzionale – del fondamentale sistema duale dell’autonomia, imperniato sul modello delle regioni a statuto ordinario e delle regioni a statuto speciale¹.
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L'articolo L’attuazione del Regionalismo differenziato e le autonomie speciali: la questione “pregiudiziale” della sfera soggettiva d’applicazione tra attuali assetti e futuri scenari proviene da Nuove Autonomie.

1. L’occasione di questo convegno in memoria del compianto Prof. Teresi è senz’altro estremamente importante per fare il punto su un tema complesso, delicato e anche molto divisivo. Le differenze sono emerse anche nel nostro dibattito e ciò è un segno di ricchezza della comunità scientifica quando si confronta con problematiche decisive per il futuro assetto dello Stato. Dirò subito che, quale che sia l’opinione sulle iniziative politico-legislative in materia di autonomia differenziata, queste hanno già raggiungo un risultato che io personalmente considero positivo. Il risultato è che hanno scoperchiato un vaso di pandora che da troppo tempo e con troppa ipocrisia veniva tenuto sigillato e ignorato. Sono passati ormai 23 anni dalla riforma del titolo V, approvata da una maggioranza diversa da quella che oggi propugna la riforma in discussione, e suggellata da un referendum che ne ha esplicitamente sancito il consenso popolare.

L'articolo Potenzialità, rischi e aspettative dell’autonomia differenziata proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Premessa. – 2. Il senso delle politiche di coesione. – 3. Le difficoltà europee in tema di coesione. – 4. Le difficoltà “interne” di coesione. – 5. Le alterne fasi attraversate dall’Unione europea. – 6. Le alterne fasi attraversate dall’ordinamento interno: cenni al caso della Sicilia. – 7. Cenni sulle radici storiche che giustificano la coesione europea. – 8. Il “risveglio” dell’Unione a seguito della pandemia da Covid 19. – 9. Le nuove prospettive di sviluppo. – 9.1. Il Fondo per una transizione giusta. – 9.2. Il Piano nazionale per il Sud 2030. – 9.3. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. – 10. Conclusioni.

1. Premessa
La politica regionale e di coesione dell’Unione europea trova attuazione attraverso diversi strumenti, di cui i principali sono il Fondo di sviluppo regionale¹, il Fondo di coesione² e il Fondo sociale³, impegnando il bilancio unionale fino ad un terzo delle sue possibilità⁴. Si tratta di una politica sulla quale, fin dal Trattato di Roma del 1957 (quando l’istituzione era la CE), si è puntato con decisione⁵.
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L'articolo Le politiche di coesione e il ruolo delle Regioni proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Sui concetti di “coesione” e di “coesione territoriale”. – 2. Le origini del concetto: la coesione territoriale. – 3. Una particolare idea di territorio. – 4. Il livello nazionale di governo. L’Agenzia per la coesione territoriale: storia di una morte annunciata. – 5. La crisi pandemica e il PNRR: dal conflitto al dialogo fra politiche ordinarie e politiche di coesione.

1. Sui concetti di ‘coesione’ e di ‘coesione territoriale’

La coesione è fenomeno che sotto il profilo logico-sistematico – nella sua duplice accezione di funzione-compito e di funzione-scopo – ha natura e consistenza prima di tutto politica e poi anche sociale, economica e territoriale¹. Il suo obiettivo finale è l’integrazione europea e il conseguimento di un’unità politica tra realtà eterogenee, ben più complesso e pregnante rispetto a quello iniziale di una integrazione economica. Il tema dell’integrazione rapportato alla coesione ha suscitato il quesito di fondo se le declinazioni dell’integrazione, territoriale ed economica – dunque l’integrazione per coesione e l’integrazione tramite mercato – evochino logiche confliggenti o invece complementari. La progressiva consapevolezza che quelle di mercato si sono rivelate inadatte all’obiettivo della coesione, e hanno anzi contribuito ad acuire le disparità di sviluppo², anche interne, ha portato a chiedersi³ se visione economica (della cura degli interessi tramite mercato, per la capacità dell’attività di regolazione di superare i divari territoriali) e visione solidaristica (politiche di coesione) lungi dall’essere confliggenti, sarebbero perfino complementari, poiché sarebbe lo stesso principio di concorrenza a non poter prescindere dalla progressiva eliminazione o riduzione dei divari territoriali.

L'articolo Regioni e politiche europee di coesione proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Il regionalismo differenziato dopo la costituzionalizzazione del principio di coesione insulare. – 2. Differenziazione ed insularità: Ubi insula, ibi jus speciale. – 2.1. Le più recenti vicende del regionalismo insulare in Spagna (Isole Baleari) e Francia (Corsica). – 3. Regioni e compartecipazioni fiscali, la “predica utile” di L. Einaudi. – 4. Considerazioni conclusive.

1. Il regionalismo differenziato dopo la costituzionalizzazione del principio di coesione insulare .

Vorrei ricollegarmi, per iniziare questa riflessione, alla relazione del prof. Gardini¹ ed, in particolare, all’analisi svolta con riferimento all’esperienza spagnola ed all’ampia influenza che essa ha svolto nell’evoluzione dell’ordinamento regionale italiano, con peculiare riguardo alle Regioni speciali, per poi svolgere alcune considerazioni sul principio di coesione insulare² , il riconoscimento che esso ha avuto con l’art.119, sesto comma Cost.3 , e quella che ne profila il disegno di legge n. 615, recante «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”.

L'articolo Ubi insula, ibi jus speciale. Il principio di coesione insulare alla prova del regionalismo differenziato proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. I modelli diversi organizzativi. – 2. Un confronto tra Stato regionale e Estado autonomico. – 3. Il regionalismo spagnolo come fenomeno aperto, volontario e meramente eventuale. – 4. L’influenza del modello spagnolo sul regionalismo italiano. – 5. Il paradosso di Achille e la tartaruga come scenario finale (da evitare).

1. I modelli diversi organizzativi

Nell’opinione di quello che viene ritenuto uno dei padri dello Stato regionale italiano, con l’approvazione del Titolo V si dà ingresso nella Costituzione del 1948 ad un «tipo intermedio di Stato fra l’unitario e il federale caratterizzato dall’autonomia regionale»¹. Un modello per un verso influenzato dalle esperienze federalistiche mitteleuropee, per altro verso caratterizzato dalla forma unitaria, in cui un nuovo livello di governo intermedio (le Regioni, per l’appunto) è dotato di funzioni legislative e amministrative. Partendo da questa affermazione, senz’altro corretta per l’epoca in cui venne formulata, è importante fare alcune precisazioni di carattere metodologico. La spinta verso il decentramento dei poteri, diffusa nella maggior parte dei sistemi europei, ha prodotto un progressivo avvicinamento dei “tipi di Stato”: ciò implica che, oggi, i termini Stato federale e Stato regionale non possono essere considerati tecnicamente precisi, né dotati di alcun valore descrittivo dal momento che non consentono una classificazione rigorosa dei diversi modelli. Ciò a cui stiamo assistendo, in questa fase storica, è la ricerca di nuovi equilibri tra unità e autonomia, attraverso strumenti più adatti a ciascuna identità territoriale.

L'articolo Stato regionale e differenziazione territoriale: le esperienze straniere* proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. L’interpretazione conforme dell’art. 116.3 Cost. Sulla coerenza interna alla revisione del Titolo V. – 2. Sul rispetto della Costituzione. – 3. Sulla natura della legge di approvazione delle intese: il Parlamento garante degli interessi della Repubblica. – 4. Il progetto Calderoli: una legge necessaria? – 5. L’equivoca pregiudizialità dei “livelli essenziali delle prestazioni” (Lep). – 6. La necessità, viceversa, di predefinire i principi della costituzione finanziaria. – 7. Il guazzabuglio delle norme sul finanziamento della differenziazione. – 8. Un limite trascurato: i vincoli derivanti dalla decisione di bilancio come legge a contenuto vincolato dal diritto europeo. – 9. Su una possibile abrogazione referendaria del progetto Calderoli. – 10. Per concludere.

1. L’interpretazione conforme dell’art. 116.3 Cost. Sulla coerenza interna alla revisione del Titolo V

La recente approvazione del progetto di legge Calderoli¹ sul c.d. regionalismo differenziato permette di riprendere il filo del discorso su questa prospettiva della revisione del Titolo V. Mi concentrerò sugli aspetti più rilevanti. Uno riguarda la ratio e i contenuti prescrittivi dell’art. 116. 3 Cost. La domanda è la seguente: l’art. 116.3 Cost. è coerente con la Costituzione? Non si tratta di una questione retorica, se è vero, come è vero, che anche le leggi di revisione costituzionale possono entrare in conflitto con i principi supremi della Costituzione e che, di conseguenza, possono essere oggetto di un controllo di costituzionalità, che potrebbe arrivare ad annullare le relative disposizioni². Chiarisco subito il mio punto di vista: ritengo che non ci sia un’ipoteca di incostituzionalità a gravare sul regionalismo differenziato a condizione, però, che dell’art. 116.3 Cost. si dia un’interpretazione coerente con le traiettorie della Costituzione.

L'articolo Differenziare le regionisenza un disegno di Repubblica proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Breve premessa. – 2. La tutela dei beni culturali come materia di (possibile) competenza – anche – regionale: fine di un tabù? – 3. Segue. Tutela del patrimonio culturale e gestione degli usi civici: per una “rifondazione” su basi localistiche del catalogo dei beni rilevanti? – 4. Il governo del territorio e le possibili ripercussioni della riforma sulla negoziabilità del potere pubblico. – 5. Il possibile impatto della riforma sul ruolo della Consulta alla ricerca dei principi: governo del territorio e parità di genere come ambiti “totemici” di un orientamento “a più velocità”. – 6. Qualche considerazione di sintesi.

1. Breve premessa

La riforma sul cosiddetto “regionalismo differenziato” presta il fianco a una serie articolata di considerazioni di ampio respiro e di portata variamente sistematica. Pare interessante, tuttavia, anche riflettere sinteticamente su qualche profilo per così dire “secondario”, che potrebbe sortire conseguenze applicative non prive di rilevanza. Precisamente, può essere utile domandarsi se il potenziale nuovo assetto di competenze legislative sarà suscettibile di incidere sui confini precedentemente tracciati dalla Corte costituzionale, la quale in varie occasioni ha assunto posizioni compromissorie nella reciproca delimitazione dei compiti dello Stato e delle Regioni. Prendendo spunto da alcune sentenze, è possibile trarre qualche suggestione per la corretta applicazione della riforma, ove è previsto che – oltre a vari ambiti di competenza legislativa concorrente – anche alcune materie che rientrano (ex art. 117, c. 2, Cost.) nell’ambito della legislazione esclusiva dello Stato (segnatamente, organizzazione della giustizia di pace; norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali)¹ siano suscettibili di attribuzione alle Regioni in attuazione dell’art. 116, c. 3.

L'articolo Riflessioni di fantadiritto, alla luce della giurisprudenza costituzionale,su alcune possibili ripercussioni del “nuovo regionalismo differenziato” proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. La XIX legislatura ed il problema della definizione di un ordine logico di priorità nell’attuazione del titolo V: prima l’autonomia finanziaria, dopo la differenziazione o viceversa? – 2. Quale nesso fra decisione di finanza pubblica, livelli essenziali delle prestazioni e autonomia differenziata? La risposta della maggioranza parlamentare e del governo ai moniti della Corte costituzionale. – 3. Si mira ad una “differenziazione” dei LEP? Qualche dubbio interpretativo originato dal testo del DDL. – 4. Qualche rilievo su fonti e procedure per la definizione delle risorse finanziarie necessarie alla differenziazione. – 5. Conclusioni.

1. La XIX legislatura ed il problema della definizione di un ordine logico di priorità nell’attuazione del titolo V: prima l’autonomia finanziaria, dopo la differenziazione o viceversa?

La XIX legislatura è stata sinora caratterizzata dall’avvio di processi di riforma che intercettano tematiche politiche particolarmente sensibili per gli elettorati di riferimento dei gruppi parlamentari di maggioranza. Ci si sofferma qui sull’iter ed il testo del disegno di legge volto a perseguire l’obiettivo “politico” di dare attuazione all’art. 116 c. 3° Cost. mediante l’approvazione di una legge ordinaria di carattere ordinamentale, sul “modello” della l. n. 131 del 2003: il DDL n. 615, approvato dal Senato con modifiche rispetto al testo proposto dal Governo¹, è attualmente all’esame della Camera (AC DDL 1665). Qui ci si riferirà a questo testo come al “DDL sull’Autonomia differenziata” o al “DDL”².
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L'articolo L’autonomia differenziata nella XIX Legislatura: ordine logico di priorità e strumenti normativi da ripensare per l’attuazione dell’art. 116 c. 3° Cost. proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. La rinnovata protezione costituzionale dell’ambiente di cui ai novellati artt. 9 e 41 Cost. e i riflessi sul regime delle competenze. – 2. La problematica individuazione dei Livelli essenziali delle prestazioni in materia ambientale e gli ostacoli ad una autonomia differenziata ecologicamente orientata.

1. La rinnovata protezione costituzionale dell’ambiente di cui ai novellati artt. 9 e 41 Cost. e i riflessi sul regime delle competenze.

La modifica degli artt. 9 e 41 Cost. operata dalla legge costituzionale n. 1/2022¹ consente di analizzare la materia ambientale anche volgendo lo sguardo al tema della distribuzione della potestà legislativa e, in particolare, all’attuazione della c.d. autonomia differenziata, così come prospettata nel recente d.d.l. Calderoli².
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L'articolo Ambiente ed ecosistema nel modello dell’autonomia differenziata proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Inquadramento generale: l’autonomia differenziata nel disegno costituzionale nella sua realizzazione – 2. L’autonomia differenziata e l’autonomia speciale: quali problemi? – 3. L’autonomia differenziata e l’autonomia speciale: quali proposte? – 4. L’autonomia differenziata e l’autonomia speciale: quali prospettive?

1. Inquadramento generale: l’autonomia differenziata nel disegno costituzionale e nella sua realizzazione

Gli spunti di riflessione che il tema – di evidente attualità – dell’autonomia differenziata e dei Lep, nel suo atteggiarsi in relazione alle Regioni a Statuto speciale, offre, sono certamente molti e fanno emergere un quadro estremamente complesso, che rende altrettanto complessa l’analisi dello stesso. Nella presente sede non si potrà, dunque, che accennare a qualche nodo centrale proprio con riferimento al profilo dell’autonomia speciale, e, per ciò, queste brevi considerazioni muoveranno da una – dalla prima, si direbbe – delle questioni fondamentali che sono emerse dalla disamina dello stato dell’arte, vale a dire dalla determinazione dei LEP come chiave per l’attuazione dell’art.116 Cost.

L'articolo Autonomia differenziata, LEP e regioni a statuto speciale: osservazioni a margine di un dibattito attuale proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Lo stato dell’arte nell’attuazione dell’autonomia differenziata. – 1.1. Le norme per l’accelerazione nell’attuazione. – 1.2. L’anfibologia dei LEP che non ci si aspettava? – 2. I difetti maggiori nelle norme cornice dell’attuazione concreta dell’autonomia differenziata. – 3. Cinque problemi puntuali. – 4. Sintetiche riflessioni sulla leggerezza dell’Italia dell’ultimo quarto di secolo quando si tratti di scelte cruciali.

1. Lo stato dell’arte nell’attuazione dell’autonomia differenziata

L’attuazione dell’autonomia differenziata di cui al terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione, come revisionata nel 2001, ha una storia travagliata. È da oltre un ventennio che si susseguono tentativi in tal senso sino a questo punto non giunti a compimento. Tralasciando il primo più inconcludente, nel secondo decennio si registra l’approvazione di versioni preliminari di Accordi con la Lombardia, il Veneto e l’Emilia-Romagna. Siamo nel 2018. Quel processo avviato dal governo Gentiloni, proseguito dai governi Conte I e II, si è interrotto con la pandemia nel 2020¹. La diciannovesima Legislatura, nella quale si è formata una maggioranza di centro destra con al suo interno un ruolo determinante della Lega, segna un
momento di nuova accelerazione dell’attuazione della autonomia differenziata per le regioni a statuto ordinario (ma come si vedrà non solo)².

L'articolo Autonomia differenziata, LEP e regioni a statuto speciale proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. Breve premessa: la “travagliata vicenda” degli Enti locali nell’ordinamento costituzionale italiano. – 2. Coinvolgimento procedurale e responsabilità funzionale degli Enti locali nel d.d.l. c.d. “Calderoli”: quattro criticità. – 3. Considerazioni conclusive.

1. Breve premessa: la “travagliata vicenda” degli Enti locali in Italia

Non può negarsi – a parere di chi scrive – che gli Enti locali (di seguito “EE. LL.”) siano stati oggetto di alterne vicende e fortune istituzionali, occorse lungo lo sviluppo normativo del sistema di governo multilivello repubblicano.  Per limitare il campo di indagine agli ultimi trent’anni, basti rammentare – in primis – la successione fra la legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. “Bassanini”), il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (c.d. “TUEL”) e la legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (c.d. “riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione”); successione originata dall’impulso centrifugo delle disposizioni in materia di autonomia e decentramento delle funzioni amministrative, raccolto e convogliato poi nel Testo Unico – in particolare, nella distribuzione delle funzioni a livello comunale, provinciale e metropolitano – e rivisitato infine nella Costituzione, alla luce del nuovo assetto delineato soprattutto negli artt. 114 e 1181

L'articolo Ruolo degli Enti locali: dalla consultazione da parte della Regione all’assegnazione di una parte delle funzioni trasferite. Ovvero, della ambigua collocazioneistituzionale (e dello sfortunato destino politico?) degli Enti locali nel sistemacostituzionale italiano di governo multilivello proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. L’ambito di analisi. – 2. Il tipo di potere differenziabile: il declino della funzione legislativa e la vocazione amministrativa delle Regioni. – 3. La misura del potere differenziabile tra pretese autonomistiche ed unità della Repubblica. – 4. Il rischio della duplicazione delle funzioni amministrative e dei costi a carico della finanza pubblica. – 5. L’esigenza di uniformare e il bisogno di semplificare.

1. L’ambito di analisi
Se si intende indagare, compiutamente, il regionalismo differenziato, così come contemplato dall’art. 116, co.3¹, della Costituzione, non si può prescindere dall’analizzare il processo di conferimento delle funzioni amministrative e, in particolare, il loro trasferimento, quindi, la dismissione definitiva della titolarità del potere dallo Stato alle Regioni. Ciò presuppone due ambiti di analisi relativi: l’uno, al tipo di potere differenziabile; l’altro, alla sua misura. Ed invero, qualsivoglia conferimento funzionale che operi tra variegati livelli territoriali determina non solo la rivisitazione delle conferenti regole, quanto, sovente, l’istituzione di nuovi uffici, il trasferimento di personale e l’attribuzione di risorse², donde l’esigenza di operare nella rigorosa osservanza del vincolo del buon andamento amministrativo, così da preservare non solo l’economicità dell’azione, quanto l’efficienza dell’organizzazione

L'articolo Regionalismo differenziato, funzioni amministrative ed unità della repubblica proviene da Nuove Autonomie.