Sommario: 1. L’autonomia speciale, l’autonomia differenziata e i nodi problematici nel disegno costituzionale – 2. La crisi della specialità nei percorsi attuativi del regionalismo differenziato. – 3. La clausola di asimmetria e l’art. 11 del DDL Calderoli: la questione “pregiudiziale” della sfera soggettiva di applicazione.

1. L’autonomia speciale, l’autonomia differenziata e i nodi problematici nel disegno costituzionale

Nel dibattito contemporaneo, la prospettiva del regionalismo differenziato fondata sull’art. 116 comma 3 Cost. si confronta con impegnative sfide politico-istituzionali che implicano una profonda rimodulazione del modello giuridico-amministrativo che si è affermato nel corso della lunga fase di attuazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, dovendosi inquadrare, attuare ed armonizzare in relazione all’attuale scenario – impresso nel disegno costituzionale – del fondamentale sistema duale dell’autonomia, imperniato sul modello delle regioni a statuto ordinario e delle regioni a statuto speciale¹.
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Sommario: 1. Il regionalismo differenziato dopo la costituzionalizzazione del principio di coesione insulare. – 2. Differenziazione ed insularità: Ubi insula, ibi jus speciale. – 2.1. Le più recenti vicende del regionalismo insulare in Spagna (Isole Baleari) e Francia (Corsica). – 3. Regioni e compartecipazioni fiscali, la “predica utile” di L. Einaudi. – 4. Considerazioni conclusive.

1. Il regionalismo differenziato dopo la costituzionalizzazione del principio di coesione insulare .

Vorrei ricollegarmi, per iniziare questa riflessione, alla relazione del prof. Gardini¹ ed, in particolare, all’analisi svolta con riferimento all’esperienza spagnola ed all’ampia influenza che essa ha svolto nell’evoluzione dell’ordinamento regionale italiano, con peculiare riguardo alle Regioni speciali, per poi svolgere alcune considerazioni sul principio di coesione insulare² , il riconoscimento che esso ha avuto con l’art.119, sesto comma Cost.3 , e quella che ne profila il disegno di legge n. 615, recante «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”.

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Sommario: 1. Breve premessa. – 2. La tutela dei beni culturali come materia di (possibile) competenza – anche – regionale: fine di un tabù? – 3. Segue. Tutela del patrimonio culturale e gestione degli usi civici: per una “rifondazione” su basi localistiche del catalogo dei beni rilevanti? – 4. Il governo del territorio e le possibili ripercussioni della riforma sulla negoziabilità del potere pubblico. – 5. Il possibile impatto della riforma sul ruolo della Consulta alla ricerca dei principi: governo del territorio e parità di genere come ambiti “totemici” di un orientamento “a più velocità”. – 6. Qualche considerazione di sintesi.

1. Breve premessa

La riforma sul cosiddetto “regionalismo differenziato” presta il fianco a una serie articolata di considerazioni di ampio respiro e di portata variamente sistematica. Pare interessante, tuttavia, anche riflettere sinteticamente su qualche profilo per così dire “secondario”, che potrebbe sortire conseguenze applicative non prive di rilevanza. Precisamente, può essere utile domandarsi se il potenziale nuovo assetto di competenze legislative sarà suscettibile di incidere sui confini precedentemente tracciati dalla Corte costituzionale, la quale in varie occasioni ha assunto posizioni compromissorie nella reciproca delimitazione dei compiti dello Stato e delle Regioni. Prendendo spunto da alcune sentenze, è possibile trarre qualche suggestione per la corretta applicazione della riforma, ove è previsto che – oltre a vari ambiti di competenza legislativa concorrente – anche alcune materie che rientrano (ex art. 117, c. 2, Cost.) nell’ambito della legislazione esclusiva dello Stato (segnatamente, organizzazione della giustizia di pace; norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali)¹ siano suscettibili di attribuzione alle Regioni in attuazione dell’art. 116, c. 3.

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Sommario: 1. L’ambito di analisi. – 2. Il tipo di potere differenziabile: il declino della funzione legislativa e la vocazione amministrativa delle Regioni. – 3. La misura del potere differenziabile tra pretese autonomistiche ed unità della Repubblica. – 4. Il rischio della duplicazione delle funzioni amministrative e dei costi a carico della finanza pubblica. – 5. L’esigenza di uniformare e il bisogno di semplificare.

1. L’ambito di analisi
Se si intende indagare, compiutamente, il regionalismo differenziato, così come contemplato dall’art. 116, co.3¹, della Costituzione, non si può prescindere dall’analizzare il processo di conferimento delle funzioni amministrative e, in particolare, il loro trasferimento, quindi, la dismissione definitiva della titolarità del potere dallo Stato alle Regioni. Ciò presuppone due ambiti di analisi relativi: l’uno, al tipo di potere differenziabile; l’altro, alla sua misura. Ed invero, qualsivoglia conferimento funzionale che operi tra variegati livelli territoriali determina non solo la rivisitazione delle conferenti regole, quanto, sovente, l’istituzione di nuovi uffici, il trasferimento di personale e l’attribuzione di risorse², donde l’esigenza di operare nella rigorosa osservanza del vincolo del buon andamento amministrativo, così da preservare non solo l’economicità dell’azione, quanto l’efficienza dell’organizzazione

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Sommario: 1. La riforma costituzionale del Titolo V. – 2. La dimensione dell’interesse ed il sistema di riparto delle competenze. – 3. Regionalismo differenziato e principio negoziale.

1. La riforma costituzionale del Titolo V

Le soluzioni organizzative e procedimentali condivise tra Stato e Regioni, hanno stentato, dopo la riforma costituzionale del Titolo V, nonostante le indicazioni contenute già nella sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003, che auspicava «una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà». Infatti, negli Stati regionali o federali “l’esercizio delle competenze richiede una piena condivisione di obiettivi e di metodi da parte di tutti i livelli di governo. La stessa democrazia… è chiamata a misurarsi con la prossimità della decisione pubblica e la sussidiarietà di un livello rispetto all’altro»¹ . Pertanto, la competenza di ciascun livello di governo si può esercitare efficacemente solo in un contesto di collaborazione². Un raccordo è mancato anche nelle forme previste dall’art. 11 della legge costituzionale n. 3/2001 che prevede la partecipazione delle regioni alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.

L'articolo Regionalismo differenziato, dimensione dell’interessee principio negoziale proviene da Nuove Autonomie.

Sommario: 1. La crisi del regionalismo italiano. – 2. Il disegno di legge approvato dal Senato. – 3. Ruolo del Parlamento e rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio. – 4. Le materie oggetto dei LEP. – 5. La determinazione dei LEP. – 6. Sul trasferimento delle materie. – 7. Principi per l’attribuzione delle risorse. – 8. La mancata perequazione

1. La crisi del regionalismo italiano

In questo intervento introduttivo è opportuno indicare alcuni profili generali più significativi del regionalismo differenziato¹, lasciando alle specifiche relazioni successive gli approfondimenti necessari. La questione del regionalismo differenziato va letta nel più ampio quadro del ruolo istituzionale delle Regioni, la cui originaria identità costituzionale di ente di legislazione si è ben presto modificata, assumendo la forma di un soggetto amministrativo, sovrapposto alle funzioni degli enti locali². La distorsione del regionalismo italiano è confermata dalla dottrina che più ampiamente si è occupata del tema. Si è parlato di Regioni senza regionalismo “G. Pastori, Le regioni senza regionalismo, in Il Mulino, 2, 1980”, di un regionalismo senza modello³ e si è criticamente osservato che l’autonomia regionale sia stata utilizzata in maniera congiunturale⁴ secondo gli interessi del sistema politico⁵. In questo contesto si inserisce la questione del regionalismo differenziato, che, come è noto, prende avvio dalla riforma della Costituzione del 2001. Tale riforma prende atto di una realtà del territorio nazionale molto differenziata, non solo tra Nord e Sud del Paese, ma anche tra città ed aree interne, tra aree costiere e montane, tra territori con diverse tradizioni ed origini storiche e sociali, pur nella garanzia dell’unità dell’ordinamento nazionale.

L'articolo Note sul regionalismo differenziato nel disegno di legge approvato dal Senato* proviene da Nuove Autonomie.

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Abstract

Il PNRR considera la questione meridionale come questione nazionale. Il presente lavoro, ricostruendo l’originario pensiero meridionalista, esamina gli eventi che hanno portato alla situazione attuale, verificando l’effettiva utilizzazione preferenziale dei fondi PNRR per le regioni meridionali. Ne consegue un articolato ragionamento su come i divari di cittadinanza crescerebbero ove si realizzasse il regionalismo differenziato.

Observations on the Southern Question in the light of PNRR and differentiated regionalism

The PNRR deals the Southern question as a national issue. This work, reconstructing the original Southern thinking, examines the events that led to the current situation, verifying the effective preferential use of PNRR funds for the southern regions. It follows an articulated reasoning on how the gaps in citizenship would grow if differentiated regionalism were to be realized.

L'articolo Osservazioni sulla questione meridionale<br>alla luce del PNRR e del regionalismo differenziato* proviene da Nuove Autonomie.

Abstract

L’articolo prende in considerazione la dimensione amministrativo-funzionale sottesa al regionalismo differenziato. La riflessione sulle funzioni conduce a conseguenze rilevanti sia rispetto alle istituzioni del governo locale, sia in ordine al trasferimento delle risorse umane e finanziarie correlate all’esercizio delle funzioni. Sul tema occorre un ripensamento alla luce dell’argomento decisivo legato alla co-essenzialità tra i concetti di autonomia e differenziazione, avente riflessi anche sull’organizzazione delle amministrazioni accolta nella nostra Costituzione.

Remarks on the administrative dimension of differentiated regionalism 

The article takes into account the administrative and functional dimension of the differentiated regionalism. The functional-centred vision leads to relevant implications with respect to the local government institutions and the deployment of human and financial resources related to the exercise of the administrative tasks. On this topic it is necessary a rethinking in the light of the decisive argument linked to the co-essentiality between the concepts of autonomy and differentiation, having repercussions also on the organization of administrations accepted in our Constitution.

L'articolo Note sulla dimensione amministrativa del regionalismo differenziato proviene da Nuove Autonomie.

Abstract

L’articolo si propone di evidenziare un profilo, ancora poco esplorato, di inadeguatezza del richiamo dell’art. 8, comma 3, Cost. in relazione alla procedimentalizzazione  dell’approvazione legislativa dell’intesa fra Stato e Regioni, necessaria ai fini dell’attuazione del regionalismo differenziato. Tale disposizione porta, infatti, con sé il bagaglio della relativa giurisprudenza costituzionale che ha constatato la natura politica, quindi insindacabile, della decisione del Governo di avviare il confronto ai fini del raggiungimento di un’intesa con le confessioni acattoliche. Quest’ultima, invece, nell’ambito del regionalismo differenziato, dovrebbe inserirsi nel diverso assetto che ispira il Titolo V Cost., all’interno del quale i rapporti tra Stato e Regioni sono connotati dal principio di leale collaborazione.

“Agreement it’s not enough”. Reasoning about the principle of loyal collaboration between the State and the Regions in the perspective of differentiated regionalism

Abstract (eng): The article aims to highlight a profile, still unexplored, of the inadequacy of the reference to art. 8, paragraph 3, of the Constitution in relation to the proceduralization of the legislative approval of the agreement between the State and the Regions, necessary for the implementation of differentiated regionalism. This provision, in fact, brings with it the baggage of the related constitutional jurisprudence, which has established the political nature, therefore unquestionable, of the Government’s decision to start discussions in order to reach an agreement with non-Catholic confessions. The latter, on the other hand, in the context of differentiated regionalism should fit into the different structure that inspires Title V of the Constitution, within which the relations between the State and the Regions are characterized by the principle of loyal collaboration.

L'articolo “ Non basta dire intesa”. Ragionando sul principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni nella prospettiva del regionalismo differenziato proviene da Nuove Autonomie.

Abstract

Il percorso del regionalismo differenziato che si è sviluppato negli ultimi mesi in Italia ha avuto, come è noto, quali protagonisti istituzionali le singole Regioni da un lato e, dall’altro, il Governo, circostanza che ha, di fatto, relegato il Parlamento ad un ruolo secondario. Proprio il ruolo che si intende attribuire a quest’ultimo ha rappresentato uno degli aspetti maggiormente discussi in dottrina. Il presente lavoro, muovendo dalla marginalizzazione delle Camere riscontrata nel percorso di differenziazione iniziato da Veneto, Lombardia ed Emilia, intende indagare la necessità di attribuire al Parlamento un ruolo centrale nel procedimento di approvazione della c.d. legge ad autonomia negoziata al fine di garantire la salvaguardia dell’unità nazionale ed effettuare una approfondita analisi dei possibili impatti sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale. Allo stesso modo si cercherà di evidenziare l’opportunità di una legge “attuativa” della disposizione costituzionale, con la quale fissare, in maniera puntuale, principi e criteri da far rispettare alle Regioni che intendono iniziare il percorso per la differenziazione ma anche, e soprattutto, disciplinare un’ipotetica fase di monitoraggio e, in casi eccezionali, di riallocazione, a livello statale, di funzioni e risorse devolute in precedenza.

The (essential) role of the Parliament for a correct and equitable implementation of differentiated regionalism

The path of differentiated regionalism that has developed in the recent months in Italy has had, as is well known, as institutional bodies, the individual Regions on the one hand and the Government on the other, a circumstance that has, in fact, relegated the Parliament to a secondary role. Indeed, the role that is intended to be attributed to the latter has represented one of the most discussed aspects in the doctrine. This work, starting from the marginalization of the Chambers, found in the differentiation process initiated by Veneto, Lombardy and Emilia, intends to investigate the need to give the Parliament a central role in the approval process of the so-called negotiated autonomy law in order to ensure the safeguarding of national unity and carry out an in-depth analysis of the possible impacts on the essential levels of services, concerning civil and social rights that must be ensured throughout the national territory. In the same way, this paper will try to highlight the opportunity of an “implementing” law of the constitutional provision, pursuant to which to set, in a timely manner, principles and criteria to be enforced by the Regions that intend to start the process of differentiation but also, and above all, regulate a hypothetical phase of monitoring and, in exceptional cases, of reallocation, at the state level, of functions and resources

L'articolo Il ruolo (imprescindibile) delle Camere per una corretta ed equa attuazione del regionalismo differenziato proviene da Nuove Autonomie.

Abstract

Il regionalismo differenziato delineato dall’art. 116, co. 3, Cost. prevede la possibilità di una profonda revisione del sistema regionale attraverso un procedimento legislativo rinforzato, che richiede la stipula di una previa intesa tra lo Stato e la Regione interessata. Il contributo esamina i diversi problemi interpretativi che riguardano l’applicazione di questa norma costituzionale, alla luce delle iniziative avviate da alcuni Regioni a statuto ordinario. Dall’analisi delle diverse questioni giuridiche, politiche e finanziarie che sono collegate alla realizzazione del modello del regionalismo differenziato, si evince la necessità di superare un approccio settoriale, basato su autonomi e separati accordi con le singole Regioni, per incardinare le proposte regionali nel contesto di una riforma generale dell’ordinamento, in modo da preservare l’unità della Repubblica e salvaguardare la solidarietà territoriale.

Remarks on differentiated regionalism between autonomous aspirations and economic and social solidarity 

The concept of differentiated regionalism, introduced in art. 116, paragraph 3, of the Constitution, allows for the possibility of a wide review of the regional system through a reinforced legislative process, following the prior stipulation of an agreement between the State and the concerned Region. This article examines the various problems of interpretation relating to the application of this constitutional rule, taking into account the initiatives of some Regions with ordinary statute. Moving from the analysis of different legal, political and financial issues of the differentiated regionalism, the article affirms the necessity of letting go of the sectoral approach, based on autonomous and separate agreements with individual Regions, in favor of adopting a general reform of the legal system which incorporates regional proposals, so as to preserve the unity of the Republic and safeguard territorial solidarity.

L'articolo Notazioni sul regionalismo differenziato tra aspirazioni autonomistiche e solidarietà economico-sociale proviene da Nuove Autonomie.