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Convegno “Certezze pubbliche e private nella regolazione dei mercati”, Trento, 9-10 dicembre 2026 – Call for papers (scad. 31 luglio 2026)

Nuove Autonomie — Mon, 11 May 2026 16:08:36 +0000

Convegno “Certezze pubbliche e private nella regolazione dei mercati”, Trento, 9-10 dicembre 2026 – Call for papers (scad. 31 luglio 2026) –

Link: https://eventi.unitn.it/it/certezze-pubbliche-e-private-nella-regolazione-dei-mercati

L’auto-produzione di fatti “validati”, tra innovazione e (post-) globalizzazione

9 Dicembre 2026 – 10 Dicembre 2026

Palazzo di Giurisprudenza, Via Verdi 53, Trento

Sala Conferenze Fulvio Zuelli

Selezione

Destinatari: Tutti/e

Contatti:

Federico Pistelli

federico.pistelli@unitn.it

Introduzione

Il convegno intende approfondire il tema della costruzione della certezza giuridica nei mercati contemporanei, tra strumenti pubblici, autonomia privata e innovazione tecnologica. L’iniziativa si concentrerà in particolare sui processi di “validazione” di fatti, dati e rapporti giuridici nell’era digitale e nei contesti transnazionali.
Giovani ricercatori e ricercatrici presenteranno i loro lavori in un confronto interdisciplinare tra diritto pubblico e diritto privato sulle trasformazioni dei meccanismi di fiducia e affidamento.

Call for Papers

Le proposte dovranno essere inviate entro il 31 luglio 2026 all’indirizzo e-mail: federico.pistelli@unitn.it.
Vi preghiamo di indicare in oggetto Call for abstracts 9-10 dicembre 2026. Potete consultare il file allegato a questa pagina per i dettagli e le modalità della call. L’esito della selezione sarà comunicato via e-mail entro agosto 2026.

Call for papers ( PDF | 169.21 KB )

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Nuove Autonomie – Numero 2-3-2025

Nuove Autonomie — Mon, 13 Apr 2026 14:16:19 +0000

Nuove Autonomie
RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO
Anno XXXIII – Nuova serie
N. 2-3/2025 (maggio/dicembre)

ISSN 1122-228X

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INDICE

SAGGI

Giuseppe Tropea – Il metodo nel diritto pubblico e la scomparsa di Majorana

Paolo Duret – La valorizzazione delle comunità nei processi di rigenerazione: suggestioni straniere ed esperienze italiane

Cosimo Pietro Guarini – Brevi note su transizioni istituzionali e sostenibilità costituzionale, con uno sguardo al processo di attuazione dell’art. 116, co. 3, della Costituzione

Antonino Longo – Riflessioni sui profili teorici fra s.c.i.a. e tutela del terzo nella dimensione procedimentale e processuale

Jacopo Vavalli – Il silenzio assenso della p.a. e il problema della tutela dell’affidamento del privato

Giovanni Botto – Cybersicurezza nazionale e disciplina dei contratti pubblici: l’attuale “stratificazione” normativa e il rapporto con il principio di trasparenza

Carla Maria Saracino – Assistenza domiciliare integrata e innovazione tecnologica: un connubio virtuoso

Emanuele Cocchiara – Regionalismo in (perenne) transizione: verso una specialità diffusa?

Raffaele Caroccia – La tutela dei beni culturali alla prova della tempestività dell’azione amministrativa: un annullamento d’ufficio speciale al di là del muro del tempo?

Salvatore Esposito – Amministrazione e rischio: dall’esperienza dell’anticorruzione all’antiriciclaggio

Marco Rhao – La riserva di scienza nel governo delle transizioni

Lorenzo Diotallevi – Il paradosso degli strumenti di semplificazione amministrativa tra “legalità” ed “efficacia” dell’attività della pubblica amministrazione (a proposito di s.c.i.a., c.i.l.a. e p.a.s.)

Sara Sergio – Le città metropolitane fra previsioni normative e prospettive di riforme

Luca Salvatore Cellura – I diritti di informazione e partecipazione disegnati dalla Convenzione di Aarhus nel campo dell’energia: strumenti di attuazione per un nuovo paradigma di “democrazia energetica”

L’ANGOLO DELLE LIBERTÀ

Laura Lorello – La sostenibilità democratico-costituzionale delle transizioni

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Nuove Autonomie – Numero 1-2025

Nuove Autonomie — Sun, 19 Oct 2025 08:55:15 +0000

Nuove Autonomie
RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO
Anno XXXIII – Nuova serie
N. 1/2025 (gennaio-aprile)

ISSN 1122-228X

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INDICE

SAGGI

Mario R. Spasiano – La concessione e il pendolo di Foucault: dalla genesi alle soglie del diritto europeo

Margherita Interlandi, Lorenza Tomassi – La gestione del patrimonio immobiliare per finalità sociali da parte degli enti del terzo settore

Fortunato Gambardella – Il principio del risultato come criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale nella procedura di dialogo competitivo

Sebastiano Licciardello – L’attivazione del potere sostitutivo: dal cittadino alle istituzioni

Laura Lamberti – Livelli Essenziali di Assistenza e procreazione medicalmente assistita

Micaela Lottini – SOLVIT e la procedura ex art. 8 del Regolamento (UE) n. 2019/515 sul reciproco riconoscimento delle merci

Carmencita Guacci – L’indeterminatezza delle operazioni sospette di riciclaggio

Giovanni Guzzardo, Armando Lorusso – Programmazione strategica interistituzionale e metodo consensuale per lo sviluppo del territorio

Maria Eugenia Páez – Análisis comparativo de las autoridades administrativas independientes en Italia y Argentina. El caso de la autoridad garante de la protección de datos personales

Giovanna Santagati – The President in Sub-Saharan Africa: constitutional guardian or hyper-presidential drift?

Federica Campolo – L’insostenibile rigidità del termine di dodici mesi dettato dall’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 per l’emanazione dei provvedimenti di annullamento d’ufficio

RECENSIONI

Anna Simonati – Recensione del volume “Cura e pubblica amministrazione. Come il pensiero femminista può cambiare in meglio le nostre amministrazioni”, di Alessandra Pioggia, Bologna 2024

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Nuove Autonomie 3-2023

Nuove Autonomie — Wed, 31 Jul 2024 07:56:31 +0000

Fascicolo 3/2023 (settembre-dicembre)

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INDICE

SAGGI

Marco Ruotolo – Riflessioni sparse su alcune “questioni aperte” nei rapporti tra Stato e Regioni

Fabrizio Figorilli – Il principio di auto-organizzazione amministrativa previsto dal nuovo codice dei contratti pubblici

Fabio Taormina – La qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza

Simona D’Antonio – Il diritto ad una buona amministrazione nei procedimenti di esame delle domande di protezione internazionale

Raffaele Caroccia – La tassatività delle cause di esclusione ex art. 10 d. lgs. 36/2023: una nuova forma di nullità nel diritto amministrativo

Gerardo Sola – In tema di potestà normativa locale

Emanuela Della Corte – Situazioni giuridiche sovraindividuali e forme di tutela giurisdizionale

Marco Gaetano Pulvirenti – Atto politico e funzione di indirizzo politico. Riflessioni per un percorso ricostruttivo

RECENSIONI

Gino Scaccia – Pasquale Pantalone, La crisi pandemica dal punto di vista dei doveri. Diagnosi, prognosi e terapia dei problemi intergenerazionali secondo il diritto amministrativo, Napoli, Editoriale scientifica, 2023

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Nuove Autonomie – Numero 1/2024 – Speciale

Nuove Autonomie — Tue, 16 Jul 2024 07:37:44 +0000

Nuove Autonomie
RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO
Numero Speciale 1/2024

ISSN 1122-228x

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INDICE

RELAZIONE INTRODUTTIVA

Maria Immordino – Introduzione

Vincenzo Tondi della Mura – I LEP sulle montagne russe. Primi rilievi sul «Rapporto finale» del Comitato per l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni

Francesco Manganaro – Note sul regionalismo differenziato nel disegno di legge approvato dal Senato

Nicola Gullo – Autonomia differenziata e interesse nazionale: spunti di riflessione per una ridefinizione

Lorenza Violini – Autonomia differenziata e interesse nazionale: una ridefinizione

Guido Rivosecchi – Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia e norme costituzionali sulla finanza territoriale (art. 119 Cost.)

Floriana Cerniglia – L’autonomia differenziata, i profili finanziari

Daniela Mone – Il modello di autonomia differenziata del ddl Calderoli tra finalità dichiarate e finalità perseguite: il nodo delle risorse finanziarie

Giovanni Tarli Barbieri – Il principio negoziale nel riparto di competenze fra Stato, Regioni ed Enti locali

Sebastiano Licciardello – Regionalismo differenziato, dimensione dell’interesse e principio negoziale

Roberto Cavallo Perin – Un’autonomia differenziata non troppo speciale

Edoardo Giardino – Regionalismo differenziato, funzioni amministrative ed unità della Repubblica

Roberto Di Maria – Ruolo degli Enti locali: dalla consultazione da parte della Regione all’assegnazione di una parte delle funzioni trasferite. Ovvero, della ambigua collocazione istituzionale (e dello sfortunato destino politico?) degli Enti locali nel sistema costituzionale italiano di governo multilivello

Lorenzo Saltari – Autonomia differenziata, LEP e regioni a statuto speciale

Anna Romeo – Autonomia differenziata, lep e regioni a statuto speciale: osservazioni a margine di un dibattito attuale

Marco Calabrò e Anton Giulio Pietrosanti – Ambiente ed ecosistema nel modello dell’autonomia differenziata

Elisa Cavasino – L’autonomia differenziata nella xix legislatura: ordine logico di priorità e strumenti normativi da ripensare per l’attuazione dell’art. 116 c. 3° cost.

Anna Simonati – Riflessioni di fantadiritto, alla luce della giurisprudenza costituzionale, su alcune possibili ripercussioni del “nuovo regionalismo differenziato”

Andrea Morrone – Differenziare le regioni senza un disegno di Repubblica

Gianluca Gardini – Stato regionale e differenziazione territoriale: le esperienze straniere

Gaetano Armao – Ubi insula, ibi jus speciale. Il principio di coesione insulare alla prova del regionalismo differenziato

Gabriella De Giorgi Cezzi – Regioni e politiche europee di coesione

Fabrizio Tigano – Le politiche di coesione e il ruolo delle Regioni

Giovanni Guzzetta – Potenzialità, rischi e aspettative dell’autonomia differenziata

Caterina Ventimiglia – L’attuazione del Regionalismo differenziato e le autonomie speciali: la questione “pregiudiziale” della sfera soggettiva d’applicazione tra attuali assetti e futuri scenari

Guido Corso – Convegno autonomia regionale differenziata

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Nuove Autonomie 2-2023

Nuove Autonomie — Sun, 12 Nov 2023 18:45:27 +0000

Fascicolo 2/2023 – maggio/agosto

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INDICE

SAGGI

Domenico D’Orsogna e Stefano Salvatore Scoca – Note in tema di pianificazione idrografica e contratti di fiume

Ambrogio De Siano – La Repubblica delle asimmetrie

Fabrizio Figorilli – Il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa in sanità fra equilibri consolidati e tentativi di riforma

Marcella Gola – Pubblica amministrazione e agricoltura sostenibile: quando il diritto produce futuro

Karin Kassmayer – O direito fundamental à acessibilidade no Brasil: a gestão administrativa do Senado Federal para a promoção dos direitos da pessoa com deficiência

Vanezza Manzetti – La co-programmazione e la co-progettazione tra PA e enti del Terzo settore: dal ritrovarsi nel mezzo del cammin per una selva oscura, che la diritta via era smarrita … ai raggi del “nuovo” pianeta dei Contratti pubblici

Giuseppe Andrea Primerano – Il commissariamento della sanità regionale nella prospettiva del riequilibrio territoriale

Isabella Maria Lo Presti – La registrazione dei partiti politici nella disciplina portoghese e italiana. L’impatto del soft law sovranazionale come fattore di convergenza tra modelli di regolazione differenti

Bianca Nicla Romano – L’inattesa evoluzione della buona fede: la “fiducia” nel nuovo Codice dei contratti pubblici. Prime riflessioni

Pablo Sánchez Molina – La adecuación de los mecanismos de la CDFUE para hacer frente al escenario de incertidumbre que el desarrollo de la IA plantea para los derechos fundamentales

Vincenzo Desantis – Ancora sul dibattito tra diritto urbanistico, insediamento dei luoghi di culto e libertà ed eguaglianza delle confessioni. Quali prospettive?

Sergio Pignataro – L’ordinamento delle Città metropolitane: alcuni interrogativi rimasti insoluti

Francesco Giacalone – La causa di esclusione dalle procedure di gara per gravi illeciti professionali: genesi e sviluppo sino alla rinnovata disciplina del D. Lgs. n. 36/2023, tra importanti risposte, vecchie criticità e nuovi problemi

RECENSIONI

Franco Gaetano Scoca – Recensione del volume “Francesco Crispi e le riforme amministrative”, di Gaetano Armao, Palermo, 2023

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Nuove Autonomie 1-2023

Nuove Autonomie — Sun, 06 Aug 2023 17:40:56 +0000

Fascicolo 1/2023 – gennaio-aprile

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INDICE

IN MEMORIA

Elisa Cavasino e Giuseppe Verde – In ricordo di Cecilia Corsi

Nicola Gullo – In ricordo di Filippo Salvia

SAGGI

Marcella Gola – Paesaggio e dintorni

Laura Lorello – La qualità della legislazione nel sistema costituzionale: il contributo del Comitato per la legislazione della Camera e del Senato

Gaetano Armao – Concessioni demaniali marittime e diritto eurounitario: la fine del “tempo delle more”

Luciana De Grazia – Alcune riflessioni sull’indipendenza giudiziaria nel contesto europeo

Itziar Gómez Fernández – Algunas claves sobre las crisis contemporáneas del Tribunal Constitucional

Antonino Longo – Affidamento del trasporto pubblico locale e tutela della concorrenza: effetti della sentenza resa dalla Corte costituzionale 11 febbraio 2021, n. 16 sull’ordinamento giuridico regionale siciliano

Rafael Naranjo De La Cruz – El derecho al desnudo en lugares públicos en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Cristina Videtta – La dimensione del patrimonio culturale tra frammentazione delle conoscenze e unità del sapere

Anna Maria Chiariello – Lo spoils system: profili critici e spunti di riflessione tra evoluzione normativa, giudici e principi costituzionali

Enrico Guarnieri – La parità di genere nel servizio pubblico televisivo, tra limiti in negativo e funzione promozionale

Pietro Stefano Maglione – I rapporti tra Stato e autonomie nell’infrastrutturazione digitale del Paese

Gloria Francesca Pulizzi – Circolari amministrative e «norme interne» alla prova dell’emergenza

Gaspar González Represa – Posibilidad y conveniencia de un nuevo derecho de secesión en las democracias constitucionales

José Carlos Nieto-Jiménez – El empleo del veto presupuestario como vía alternativa para rechazar proposiciones de ley en tiempos de fragmentación parlamentaria: precedentes, evolución jurisprudencial y afectación de nuevos derechos

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Marco Armanno – L’informativa antimafia dopo Corte cost. n. 180 del 2022: un’indagine in prospettiva costituzionale degli itinerari di riforma e della giurisprudenza amministrativa

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Nuove Autonomie 3-2022

Nuove Autonomie — Sat, 25 Feb 2023 13:53:38 +0000

Fascicolo 3/2022 – settembre/dicembre

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INDICE

SAGGI

Alfredo Contieri – La censura cinematografica oggi: dalla revisione alla classificazione dei film

Fabrizio Fracchia – Le nuove sfide della Corte dei conti: il difficile equilibrio tra giurisdizione, controllo e attività consultiva, guardando anche alle crisi della modernità

Renata Spagnuolo Vigorita – Pubblico e privato nella tutela della salute. Sulle misure introdotte dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza e dalle nuove disposizioni in tema di assistenza territoriale

Luca Pietro Vanoni – La (ri)politicizzazione della religione e i paradossi della secolarizzazione: simboli, identità, populismi

Anna Cicchetti – L’imposta di soggiorno: uno strumento per rendere più vivibili le destinazioni turistiche o un mezzo per tassare il turismo?

Federica Lombardi – Dissesto degli enti locali e diritti dei soggetti coinvolti. Riflessioni sul rapporto tra esigenze di risanamento, tutela dei creditori e resa dei servizi sociali

Antonia Maria Scaravilli – Tutela regionale dei minori temporaneamente o definitivamente privati di un ambiente familiare: determinazione degli standard dei diritti sociali e diseguaglianze territoriali

Gabriele Torelli – L’urbanistica nella prospettiva di genere. Alcuni spunti di riflessione

Federica Campolo – Oltre il dogmatismo: la nuova dimensione dell’inefficacia pubblicistica

Pierandrea Corleto – Baratto amministrativo e sviluppo locale

Rosario Miccichè – Il reddito di cittadinanza e la democrazia fondata sul lavoro. Analisi giuridica dei sussidi di disoccupazione tra Costituzione economica e trappola della povertà

Agnese Mussatti – La convenzione di Faro e le espressioni di cultura immateriale in Italia: il caso dell’ecomuseo

Pier Giorgio Novaro – Le comunità energetiche nuova declinazione del paradigma sussidiario

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Laura Lorello – La partecipazione di interessi e di istanze al procedimento legislativo nello Statuto della Regione Sicilia

Manlio Lisanti – La natura del remand: tra misura cautelare atipica e sentenza sommaria

Rossella Vassallo – La sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2022 e il principio di parità di genere nelle elezioni comunali

L’ANGOLO DELLE LIBERTÀ
Pier Luigi Portaluri – The constitutionally guaranteed right not only to receive but also to provide solidarity

La censura cinematografica oggi: dalla revisione alla classificazione dei film*

di Alfredo Contieri

Il lavoro ricostruisce l’evoluzione che la censura cinematografica ha avuto nell’ordinamento italiano. Una legge del 1962 ha previsto che il divieto di proiezione nelle sale potesse essere imposto, in applicazione dell’art. 21 della Costituzione italiana, solo se il film, fosse in contrasto con il buoncostume e non per altre ragioni, ferma restando la possibilità per imporre il divieto, oltre che per gli adulti, per i minori di anni 16 e 18. L’evoluzione del costume e della società italiana hanno reso nel corso del tempo sempre meno accettabile la censura anche per gli adulti e la legge n. 220 del 2016 sul cinema e l’audiovisivo e un decreto legislativo del 2017 hanno previsto un nuovo sistema in cui è stata abolita la censura per gli adulti e introdotto per quanto riguarda i minori un sistema di autovalutazione affidato ai produttori delle pellicole. Tuttavia, lo Stato non ha rinunciato al suo ruolo di censore perché la valutazione dei produttori è sottoposta alla verifica di una Commissione Ministeriale e a una autorizzazione. Inoltre, è rimasto in vita il sistema di repressione penale contro gli spettacoli osceni, che consente anche il sequestro del film dalle sale, come avvenuto spesso in passato.

Movie Censorship Nowadays: From Film Revision to Movie Rating System

This paper traces how film censorship has evolved within Italian law. A 1962 law stated that a ban on theatrical screenings could be imposed, in application of Article 21 of Italian Constitution, only if a movie was in conflict with good morals and not for other reasons, without prejudice to the possibility to impose a ban not only on adults but also on minors under 16 and 18 years of age. Developments in Italian customs and society over time have made censorship less and less acceptable, even for adults, and Law No. 220 of 2016 on movies and audiovisuals and a Lg.Decree in 2017 provided for a change to a new system in which adult censorship was abolished and a self-assessment system entrusted to film producers was introduced with regard to minors. However, all the same, State did not relinquish its role as censor because the producers’ evaluation is subject to review by a Ministerial Commission and clearance. In addition, criminal repression system against obscene shows has remained in force, which also allows the film to be seized from theaters, as was often the case in the past.

Le nuove sfide della Corte dei conti: il difficile equilibrio tra giurisdizione, controllo e attività consultiva, guardando anche alle crisi della modernità*

di Fabrizio Fracchia

L’articolo, muovendo dalla considerazione dell’incremento delle funzioni consultive assegnate dal legislatore alla Corte dei conti, ne analizza i rapporti con il controllo e con la funzione giurisdizionale. Alla luce dell’emersione di un nuovo settore del diritto, avente a oggetto le relazioni intergenerazionali, si interroga infine sulle ricadute che questo fenomeno può avere sul ruolo della Corte dei conti

The new challenges of the “Corte dei conti”: the difficult balance among jurisdiction, control and advisory activity, also looking at the crises of modernity

Starting from the consideration of the new advisory functions assigned to the Corte dei conti, the article analyzes the relations among them, control and the judicial function. Focusing on the emergence of a new sector of law, concerning intergenerational relations, the article finally exams the repercussions that this trend can have on the role of the Corte dei conti

Pubblico e privato nella tutela della salute. Sulle misure introdotte dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza e dalle nuove disposizioni in tema di assistenza territoriale

di Renata Spagnuolo Vigorita

Le nuove norme che la legge annuale per il mercato e la concorrenza del 2022 detta a parziale modifica delle modalità di accesso al sistema del servizio sanitario offrono lo spunto per una riflessione sulla questione del rapporto pubblico – privato nella sanità e sulle politiche pubbliche del servizio sanitario. In questo contesto vengono analizzate anche le norme in tema di assistenza territoriale e le potenzialità sottese ad una riforma che guarda al sistema salute con diverso approccio, quello del welfare generativo e aperto alla partecipazione anche nella fase di progettazione delle misure. Il lavoro affronta infine il tema, anche esso introdotto dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza, della accountability come modalità di verifica della effettività delle misure.

Public authorities and private in the protection of health. On the measures introduced by the annual market and competition law and the new provisions on territorial assistance

Provisions that the annual law for market and competition 2022 partially modifies access to health service system provide food for thought regarding public-private relationship in health care and public policies of public health service. Within this context, norms in the area of territorial care are also analyzed, as well as underlying potentialities in a reform looking towards the health system in a different approach, namely that of generative welfare and open to participation also at measure design stage. Finally, this paper addresses issues, also introduced by annual market and competition law, of accountability as a way of verifying effectiveness of measures.

La (ri)politicizzazione della religione e i paradossi della secolarizzazione: simboli, identità, populismi

di Luca Pietro Vanoni

Una tendenza comune dei leader populisti contemporanei è quella di utilizzare simbologie e linguaggi religiosi per scopi politico-identitari. Sebbene tale strategia sia emersa in particolar modo negli ultimi dieci anni, la ri-politicizzazione della religione è un fenomeno più risalente, in qualche modo connesso anche con le teorie della secolarizzazione e il loro sviluppo nell’epoca post-secolare. Il presente contributo indaga il legame tra populismo e secolarizzazione, ritenendo che, per combattere la minaccia politico identitaria, le società post-secolari devono ripensare al concetto di secolarizzazione connettendolo maggiormente al principio del pluralismo.

The re-politization of the religion and the paradoxes of the secularization: symbols, identities, populism

Populist leaders are currently using religious symbols in their political rallies in order to forge a common identity. Even if the growing prominence of religion in politics is evident in populist rhetoric, the re-politicization of religion is also linked with the paradoxes of the secularization process. This article investigates the link between populism and secularization arguing that in order to reject the populist threat post-secular society must rethink the secularization theory and enforce the pluralist principle.

L’imposta di soggiorno: uno strumento per rendere più vivibili le destinazioni turistiche o un mezzo per tassare il turismo?

di Anna Cicchetti

L’imposta di soggiorno è attualmente oggetto di particolare attenzione da parte di tutti gli stakeholders che operano in ambito turistico, non solo per le recenti modifiche apportate all’istituto, ma anche e soprattutto perché essa può al contempo costituire uno strumento di rilancio o divenire un vincolo per il settore turistico. Soggetto passivo dell’imposta è il turista, che visitando e soggiornando in una determinata località, usufruisce di servizi che impattano in termini di gestione e di spesa pubblica sull’ordinaria erogazione dei medesimi. In quest’ottica, l’imposta in esame costituisce da un lato uno strumento di attuazione del principio comunitario “chi inquina paga” e, dall’altro, un modo per implementare le casse comunali al fine di realizzare una politica turistica capace di bilanciare pro e contra prodotti dagli ingenti flussi turistici sulla destinazione. L’istituzione dell’imposta è, tuttavia, riservata ai Comuni che sono definiti turistici dalle Regioni attraverso il loro inserimento in appositi elenchi. Diventa allora fondamentale indagare il ruolo dell’ente regionale, ma al contempo vagliare anche le modalità attraverso cui viene amministrata la capacità di spesa turistica affidata agli enti comunali, chiamati a disciplinare attraverso propri regolamenti, presupposti, finalità del gettito, natura del tributo e ruolo del gestore della struttura ricettiva, oggi riconosciuto come responsabile d’imposta con diritto di rivalsa nei confronti del turista inadempiente.

The tourist tax: a tool to make tourism destinations more livable or to tax tourism?

The tourist tax is currently the subject of special attention by all tourism stakeholders, not only because of the recent changes made to the tax but also and especially because it can, at the same time, be a tool to boost tourism or on the contrary a constraint on the tourism sector. The taxable subject is the tourist, who benefits from services that impact the ordinary provision of the same services in terms of management and public expenditures by visiting and staying in a given location. With this in mind, the tourist tax represents, on the one hand, an instrument for implementing the “polluter pays” EU principle and, on the other hand, a way to increase the municipal coffers, which are necessary 850 Anna Cicchetti to implement a tourism policy capable of balancing the pros and cons of the large tourism flows reaching the destination. The introduction of the tax is, however, reserved for municipalities that are defined as “touristic” by the regions by their inclusion in special lists. It then becomes essential to investigate the role of regions and, at the same time, the way the municipalities manage their tax budget. In fact, municipalities are in charge of regulating through their own regulations, tax prerequisites, tax revenues purposes, tax nature, and the role of the accommodations’ managers, who nowadays play the role of tax collectors and can also recourse against the defaulting tourist.

Dissesto degli enti locali e diritti dei soggetti coinvolti. Riflessioni sul rapporto tra esigenze di risanamento, tutela dei creditori e resa dei servizi sociali

di Federica Lombardi

La fragilità finanziaria degli enti locali ha determinato l’aumento del numero di quelli che sono costretti a far ricorso alla procedura di dissesto, il cui scopo principale è il risanamento dell’ente, sebbene, al tempo stesso, vada garantita la continuità dell’esercizio della funzione amministrativa, nonché la par condicio creditorum. Nondimeno, anche a causa di una non insignificante incertezza applicativa, la disciplina di cui agli artt. 243 ss., decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non solo non pare sempre in grado di assicurare il risultato che prioritariamente il legislatore sembra proporsi – ossia il risanamento dell’ente – , ma non di rado determina effetti parecchio pregiudizievoli sui creditori: ciò è particolarmente evidente allorquando i crediti sono maturati in conseguenza dello svolgimento di servizi che attengono a funzioni fondamentali dell’ente, come quelli sociali. Scopo del presente saggio è proprio quello di verificare se la disciplina vigente sia effettivamente in grado di consentire il conseguimento di uno stabile risanamento, senza pregiudicare in maniera ‘intollerabile’ gli interessi della collettività e, soprattutto, i diritti dei creditori, così di riflesso assicurando lo svolgimento di funzioni fondamentali come, appunto, l’erogazione dei servizi sociali.

Financial distress and rights of parties involved. Reflections on the relationship between financial recovery, credit rights and social services.

A large number of Italian Local Authorities employees financial distress procedure because of financial fragility. This procedure aims to guarantee the financial recovery, the continuity of the administrative function and the par condicio creditorum. Nevertheless, the specific regulation of financial distress (provided by Articles 243 ss. of Legislative Decree n. 267/2000) seems unclear and it appears not able to realize the major public interest of the financial recovery. Moreover it frequently leads detrimental effects for creditors, in particular, it arises when credits are related to services concerning fundamental functions, like social services. The aim of this paper is to check whether the current national legislation is able to realize the financial recovery and to protect the interests of the community, especially, credit rights, to ensure, consequently, the exercise of fundamental functions, such as social services.

Tutela regionale dei minori temporaneamente o definitivamente privati di un ambiente familiare: determinazione degli standard dei diritti sociali e diseguaglianze territoriali

di Antonia Maria Scaravilli

La presente riflessione è incentrata sul tema della definizione degli standard minimi, costituzionalmente garantiti, dei diritti sociali cosiddetti “a prestazione” riguardanti la tutela dei minori temporaneamente o definitivamente privati di un ambiente familiare – cd minori “fuori famiglia”- a livello regionale. Essa trae spunto dal riparto di competenze in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali che, in base alle previsioni del novellato art.117 Cost, riserva alla potestà statale il compito di determinare “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, lasciando però alle Regioni la competenza legislativa esclusiva, affermata in via residuale, in materia di servizi sociali. Tale assetto istituzionale era stato già in parte anticipato dalle previsioni della l. n. 328/2000 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), che ha fissato i livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) enumerandone le relative prestazioni, ma non ne ha specificato i contenuti, rimettendo, di fatto, alla autonoma determinazione delle singole regioni la individuazione dei livelli essenziali dell’assistenza sociale da garantire nel territorio. Per questa via risulta vanificata la uniformità di applicazione degli indirizzi legislativi nazionali e la eguaglianza re che tale eguale tutela costituzionale “non gode di alcuna tutela sistematica, di indici applicabili e di controlli costanti”. 45 A. Morrone, Stato sociale e diseguaglianze. Persistenze costituzionali e problemi aperti, cit. 894 Antonia Maria Scaravilli nel godimento dei diritti sociali riconosciuti ai minori “fuori famiglia”, con particolare riferimento al “contenuto essenziale “ di tali diritti come affermato dalla Corte costituzionale.

Regional protection of children temporarily or permanently deprived of a family environment: determination of social rights standards and territorial inequalities

This paper focuses on definition of the constitutionally guaranteed minimum standards of social rights for the so-called children “without parental care” – minors who are temporarily or permanently deprived of their family environment – at the regional level. It was inspired by the issue of the competence division involved in determining the essential levels of social services. As a matter of fact, on the basis of the provisions of the new Article 117 of the Constitution, the State has the task of defining “the essential levels of services in the field of civil and social right to be guaranteed throughout the national territory”, whereas the Regions have the exclusive legislative competence in the field of social services, on a residual basis. This institutional structure had already been partly anticipated by the provisions of Law 328 of 2000 (Framework law for the implementation of the integrated system of social interventions and services) which established the social assistance essential levels (LIVEAS) enumerating the relative benefits, but not specifying their contents. The identification of these levels is, indeed, left to the autonomous determination of the individual regions. Hence, the uniformity of national legislative guidelines application and the equality in the enjoyment of the social rights recognized to the children “without parental care” seem to be thwarted, with particolar reference to the “essential content” of these rights as affirmed by the Constitutional Court.

L’urbanistica nella prospettiva di genere. Alcuni spunti di riflessione

di Garbiele Torelli

Il lavoro offre alcuni spunti di riflessione sulla c.d. “urbanistica di genere”, ossia un nuovo modello pianificatorio degli spazi della città pubblica promosso dalle scienze architettoniche, urbanistiche e sociologiche. Il tema si pone anche all’attenzione del giurista, chiamato non solo a valutarne le modalità di applicazione, ma anche le possibili conseguenze negative. Ad una lettura più attenta, infatti, le proposte dell’urbanistica di genere evidenziano alcune contraddizioni che potrebbero rivelarsi controproducenti per le stesse donne e la loro progressiva emancipazione nell’ambito lavorativo. In ultimo, lo studio mira a verificare se le competenze comunali siano sufficienti ad attuare i propositi del nuovo modello pianificatorio o, al contrario, sia opportuno il coinvolgimento di poteri sovralocali.

Urban planning from a gender perspective. Some points for reflection

The paper offers some insights into so-called “gender urbanism”, i.e. a new model of planning the city and its spaces promoted by architectural, urban and sociological sciences. The issue also comes to the attention of the jurist, who is called upon not only to assess how the new approach can be applied, but also the negative consequences that might occur. On closer reading, in fact, the proposals of gender urbanism highlight certain contradictions that could prove counterproductive for women themselves and their unceasing emancipation in the working environment. Finally, the study aims at verifying whether municipal competences are sufficient to implement the intentions of the new planning model or, on the contrary, whether supra-local powers should be involved.

Oltre il dogmatismo: la nuova dimensione dell’inefficacia pubblicistica

di Federica Campolo

Il presente saggio intende analizzare la categoria dell’inefficacia pubblicistica, così come venutasi a delineare in conseguenza, prima, dell’adozione degli artt. 120 e ss. del codice del processo amministrativo, con riferimento al destino del contratto pubblico a seguito dell’annullamento della relativa aggiudicazione e, più recentemente, delle modifiche apportate alla legge sul procedimento a opera del c.d. Decreto Semplificazioni. Si tratta di interventi che incidono su istituti e problematiche molto differenti, ma che appaiono accomunati dal peculiare utilizzo della figura dell’inefficacia: questa, come quasi alla stregua di passe-partout, viene accolta, plasmata e trasformata per il raggiungimento di precisi obiettivi. Si procederà prima a una sintetica definizione del dibattito dottrinale che ha preceduto e seguito tali evoluzioni, per poi indagare l’incidenza degli interventi legislativi e la più significativa giurisprudenza sul punto, prestando maggiore attenzione, considerata la novità della disciplina, all’inefficacia di cui all’art. 2, comma 8 bis della l. n. 241/1990. Scopo di questa analisi vuole essere quello di dare atto di come l’inefficacia sia oggi caratterizzata da una struttura elastica, capace di andare oltre le severe categorie dogmatiche e di adattarsi, in un’ottica fortemente pragmatica, alle molteplici necessità che vengono a crearsi nell’esercizio dell’attività amministrativa.

Beyond dogmatism: the new dimension of public ineffectiveness

This essay aims at analysing the category of public ineffectiveness, as it has emerged as a consequence, firstly, of the adoption of articles 120 et seq. of the Code of Administrative Procedure, with reference to the fate of the public contract following the annulment of the tender award, and more recently, of the amendments made to the law on procedure by the so-called Simplification Decree. These interventions affect very different institutions and issues, but seem to be united by the peculiar use of the figure of ineffectiveness: this, as a sort of passe-partout, is accepted, shaped and transformed to achieve specific objectives. We shall first proceed to a brief definition of the doctrinal debate that preceded and followed these developments, and then investigate the impact of legislative interventions and the most significant case law on this point, paying greater attention, given the novelty of the discipline, to the ineffectiveness introduced by art. 2, comma 8 bis of l. n. 241/1990. The final purpose of this analysis is to acknowledge how ineffectiveness is today characterised by an elastic structure, capable of going beyond the strict dogmatic categories and adapting, in a strongly pragmatic perspective, to the multiple needs that arise in the exercise of administrative activity.

Baratto amministrativo e sviluppo locale

di Pierandrea Corleto

Introdotto nel 2014 dal decreto “Sblocca Italia”, l’istituto del baratto amministrativo trova oggi collocazione normativa nel Capitolo sulle norme in tema di partenariato pubblico e privato del Codice dei contratti pubblici. È, così, attribuito agli enti locali uno strumento attraverso il quale esentare i contribuenti dal pagamento di tributi locali in cambio di prestazioni rese in natura, erogate in favore del territorio di riferimento. Ne deriva una spiccata potenzialità dell’istituto, anche in ottica di sostenibilità ambientale, del quale questo scritto si propone l’obiettivo di scrutinare le possibili linee nodali, il cui superamento permetterebbe una più ampia comprensione e diffusione di questo strumento di partenariato sociale.

Administrative barter and local development

Introduced in 2014 by the decree “Unblock Italy”, the institution of administrative barter is now placed in the Chapter on the rules on public and private partnership of the Code of public contracts. Local authorities are thus given a special instrument by which taxpayers are exempted from paying local taxes in exchange for services rendered in kind, which are carried out in favour of the reference territory. This results in a strong potential of the institute, also with a view to environmental sustainability, in the light of which this paper aims to scrutinize the possible nodal lines, whose overcoming would allow a wider understanding and distribution of this social partnership instrument.

Il reddito di cittadinanza e la democrazia fondata sul lavoro. Analisi giuridica dei sussidi di disoccupazione tra Costituzione economica e trappola della povertà

di Rosario Miccichè

L’introduzione del reddito di cittadinanza ha preteso di costituire uno strumento tanto per la lotta alla povertà quanto per incentivare l’ingresso nel mondo del lavoro in guisa di misura di politica attiva. Nei fatti questo strumento ha generato una classica “trappola della povertà” confermata anche dal metodo dell’analisi economica del diritto, allontanando i disoccupati e gli indigenti dalla ricerca del lavoro. Questo effetto si pone in contrasto con le norme costituzionali sul lavoro sicché il legislatore dovrebbe intervenire modificando la misura onde evitare le distorsioni e favorire il lavoro, senza dimenticare la tutela delle fasce più deboli della popolazione.

Citizenship income and democracy based on work. Legal analysis of unemployment benefits between economic constitution and poverty trap

The italian tool called “reddito di cittadinanza” (or citizenship income) aspired to be a measure both for the fight against poverty and for the encouragement to enter the labour market. In fact, this tool has generated a typical “poverty trap” also confirmed by the method of economic analysis of the law (EAL) and consequentially the poor people have not iniziative to look for a job. This effect conflicts against the constitutional italian rules about labour so that the legislator should intervene to modify the measure in order to avoid distortions and stimulate the job search, without forgetting the protection of the weakest sections of the population.

La convenzione di Faro e le espressioni di cultura immateriale in Italia: il caso dell’ecomuseo

di Agnese Mussatti

L’inclusione della c.d. Convenzione di Faro all’interno dell’ordinamento giuridico italiano impone di misurarne l’impatto alla luce del mutamento che il documento propone nell’approccio complessivo alla materia culturale. La nozione di cultural heritage, soggettivamente e contestualmente definita, orienterà la trattazione verso una puntuale riflessione sul tema della partecipazione, alla luce della centralità assunta dalla società civile, nel duplice significato di collettore delle c.d. heritage communities e di scenario d’incontro e sviluppo di tendenze economiche, politiche e ambientali. Prendendo in esame lo specifico settore del patrimonio culturale immateriale, il contributo ne valuterà le potenzialità espansive, servendosi del caso dell’ecomuseo come efficace esempio di pratica applicativa che rivela particolare affinità con lo spirito e i principi della Convenzione di Faro.

The Faro Convention and the Intangible Cultural Heritage in Italy: the Case of the Ecomuseum

The inclusion of the so-called Faro Convention within the Italian legal system requires assessing its impact in light of the proposed changes in the overall approach to cultural matters. The notion of cultural heritage, subjectively and contextually defined, will orient the article towards a specific reflection on the theme of participation, given the central role assumed by civil society, in the twofold meaning of collector of the so-called heritage communities and meeting scenario of economic, political, and environmental trends. By examining the specific sector of intangible cultural heritage, this contribution will assess its expansion potential, using the case of the ecomuseum as a practical example of application practice that reveals a remarkable affinity with the spirit and principles of the Faro Convention.

Le comunità energetiche nuova declinazione del paradigma sussidiario

di Pier Giorgio Novaro

Il presente articolo esamina i nuovi istituti di matrice eurounitaria delle comunità energetiche attraverso una ricostruzione degli elementi essenziali di queste alla luce del diritto europeo e nazionale applicabile. L’attenzione è rivolta precipuamente al ruolo che gli enti locali possono rivestire nel dare impulso all’implementazione di questi nuovi modelli giuridici e alle problematiche che emergono in sede applicativa dalla partecipazione di queste amministrazioni alle comunità a causa delle limitazioni presenti nel quadro normativo vigente in materia di partecipazione a contratti di tipo associativo. Dopo aver descritto i principali modelli tipici contemplati dal nostro ordinamento che potrebbero essere utilizzati per la costituzione delle future comunità energetiche, il presente articolo propone di declinare gli istituti in esame alla luce del paradigma sussidiario. A tal fine, introduce l’ipotesi di comunità energetica come nuovo modello di partenariato: un partenariato pubblico-privato istituzionalizzato sociale (PPPIS).

Energy Communities as a New Dimension of Subsidiarity Paradigm.

The present article examines Energy communities as new European legal models by unravelling their fundamental legal elements in the light of both European and National legal frameworks. The article focuses mainly on the role local authorities may play in order to give impulse in applying those legal models along with problems that may arise from the participation of local authorities to those communities, because of constraints the current legal framework may present in case of participation of local authorities to corporation and similia. After having described the main legal models provided by the Italian legal system who may be used for future energy communities, the present article proposes to read energy communities in the light of the subsidiarity paradigm. For that purpose it introduces the hypothesis of energy community based on a new model of partnership: the institutionalised social public-private partnership (ISPPP).

La partecipazione di interessi e di istanze al procedimento legislativo nello Statuto della Regione Sicilia

di Laura Lorello

La partecipazione degli interessi ai processi di decisione politica e al procedimento di formazione della legge rappresenta un importante strumento per rendere la decisione efficace e rispettata. Istituti partecipativi sono previsti in forme diverse dai regolamenti dei Consigli regionali. Diversamente per la Sicilia vi è un’apposita previsione inserita nello Statuto, l’art. 12.3, che prevede che «I progetti di legge sono elaborati dalle Commissioni dell’Assemblea regionale con la partecipazione delle rappresentanze degli interessi professionali e degli organi tecnici regionali». L’importanza dell’apporto di soggetti che esprimono gli interessi della comunità è stata anche oggetto di pronunce della Corte Costituzionale in due decisioni del 2004 e del 2018, che ne hanno evidenziato il valore per una società democratica.

The participation of interests and requests in the legislative procedure in the Statute of the Region of Sicily

The participation of interests in the political decision-making process and in the law-making process is an important tool for making the decision effective and respected. Participatory institutions are provided for in forms other than the regulations of the Regional Councils. Unlike for Sicily, there is a special provision included in the Statute, Art. 12.3, which provides that «Draft laws are drawn up by the Commissions of the Regional Assembly with the participation of representatives of professional interests and regional technical bodies». The importance of the contribution of subjects expressing the interests of the community was also the subject of rulings by the Constitutional Court in two decisions of 2004 and 2018, which highlighted its value for a democratic society.

La natura del remand: tra misura cautelare atipica e sentenza sommaria

di Manlio Lisanti

Il rimedio cautelare atipico dell’ordinanza propulsiva, cosiddetto remand, permette all’amministrazione di esercitare nuovamente il potere che le è attribuito, e di riconsiderare integralmente la ponderazione di interessi all’esito della quale è stato emesso il provvedimento impugnato. Per la giurisprudenza dei tribunali amministrativi regionali, il provvedimento emanato all’esito di questo meccanismo sostituisce integralmente il primo, determinando la carenza di interesse al ricorso principale, nel caso di successivo provvedimento confermativo, ovvero la cessazione della materia del contendere, qualora il secondo provvedimento sia satisfattivo delle istanze del ricorrente. Le criticità che si evidenziano riguardano sostanzialmente l’assimilazione ad una sentenza breve delle misure cautelari, naturalmente provvisorie e rimovibili e l’impossibilità per il ricorrente di poter domandare il risarcimento dei danni in caso di pronuncia di cessata materia del contendere. Lo scopo del contributo è quello di tentare una ricostruzione dell’istituto pretorio e di indicare i limiti individuati dalla Dottrina e dalla Giurisprudenza del Consiglio di Stato, al fine di arginare le criticità descritte.

The administrative remand’s nature: between an interim measure and a short judgment

The remand is a propulsive order, which is not provided for by the law, consisting in an interim measure allowing the Administration to re-exercise its power and fully reconsider the balance of interests which was taken into account when the challenged measure was issued. The courts took the view that the measure resulting from this mechanism entirely replaces the first one, thereby determining a lack of interest in the main appeal, in the event of a subsequent confirmatory measure, or the termination of the matter in dispute, where the second measure meets the applicant’s requests. The shortcomings arising from this procedure essentially concern the assimilation of interim measures, which are naturally temporary and revocable, to a short judgment and the impossibility for the appellant of claiming compensation for damages in the event of termination of the matter in dispute. The purpose of this essay is to outline this judicial institution and explore the limits established by scholars and the jurisprudence of the State Council, in order to overcome some of the issues raised.

La sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2022 e il principio di parità di genere nelle elezioni comunali

di Rossella Vassallo

Le misure antidiscriminatorie nel campo della rappresentanza politica, a poco meno di trent’anni dal primo intervento legislativo e di giustizia costituzionale in materia, rappresentano ancora un tema di forte attualità, che si colloca al centro delle dinamiche fra Corte costituzionale, legislatore, partiti politici e corpo elettorale. In questo contesto, il presente scritto si propone di analizzare la sentenza n. 62 del 2022 della Corte costituzionale che, nella sua “veste” di pronuncia additiva, rappresenta un ulteriore passo avanti nel cammino volto ad assicurare una maggiore presenza di candidati di sesso femminile nelle competizioni elettorali e, soprattutto, la piena attuazione all’art. 51, primo comma, Cost. La tecnica decisionale adottata della Corte si presta, inoltre, a riflessioni di più ampio respiro, inerenti al delicato equilibrio fra l’esigenza di evitare “zone franche” dal controllo di costituzionalità e il rispetto della discrezionalità legislativa, in un contesto ormai indirizzato verso il definitivo superamento del limite delle
“rime obbligate”.

Constitutional Court Judgment No. 62 of 2022 and the principle of gender equality in municipal elections.

Anti-discrimination measures in the field of political representation, a little less than thirty years after the first legislative and constitutional justice intervention on the subject, are still a highly topical issue, which lies at the heart of the dynamics between the Constitutional Court, legislators, political parties and the electoral body. In this context, this paper proposes to analyse Constitutional Court ruling no. 62 of 2022, which, in its ‘capacity’ as an additive ruling, represents a further step forward on the path to ensuring a greater presence of female candidates in electoral competitions and, above all, the full implementation of Article 51, first paragraph, of the Constitution. The decision-making technique adopted by the Court also lends itself to broader reflections on the delicate balance between the need to avoid “enclaves” from constitutional review and respect for legislative discretion, in a context now moving towards the definitive overcoming of the limit of “obligatory rhymes”.

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Nuove Autonomie 2-2022

Nuove Autonomie — Sat, 08 Oct 2022 15:41:47 +0000

Fascicolo 2/2022 – maggio/agosto

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INDICE

SAGGI

Francesco Manganaro – La perequazione territoriale nel PNRR alla luce della questione meridionale…387

Antonio Ruggeri – I diritti fondamentali, fra riconoscimento normativo ed effettività della tutela…405

Giuseppe Tropea – Norme tecniche e soft law…425

Edoardo Giardino – Perplessità decisionale e intellegibilità del potere*…449

Chiara Gioé – Sulla nuova conciliazione del giudice tributario…485

Renata Pepe – La funzione epistemica del procedimento e la garanzia di correttezza delle decisioni amministrative…499

Giulia Torta – L’interesse pubblico tra politica e amministrazione: il caso dell’obbligo vaccinale durante la pandemia…529

Nicola Brignoli – Il problema dei problemi: emergenza e ordinamento giuridico. Spunti sui risvolti ordinamentali dell’emergenza pandemica da Covid-19…549

Alessandro Fricano – La flessibilità degli esecutivi tra tecnica e politica: «Sentinella, quanto resta della notte?»…583

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Francesco Zammartino – Ancora una fumata nera sulla legittimazione attiva del singolo parlamentare a sollevare conflitto di attribuzione. (Noterelle a margine dell’ordinanza n. 15 del 2022 della Corte costituzionale)…607

Federico Francesco Guzzi – Effettività della tutela e termini per il ricorso giurisdizionale…621

Laura Maccarrone – Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa. Riflessioni intorno alla città metropolitana anche alla luce della sentenza n. 240/2021 della Corte costituzionale…645

Riccardo D’Ercole – Sull’appellabilità del decreto cautelare monocratico ai tempi del Covid-19: orientamenti contrapposti…667

L’ANGOLO DELLE LIBERTÀ

Pier Luigi Portaluri – Lichtung und Lichtmenschen. Il diritto del selvaggio totalmente altro…695

Anna Simonati – La cittadinanza di genere: le nuove frontiere dell’uguaglianza fra uomini e donne…705

RECENSIONI

Laura Lorello – Recensione del volume Lidia e altre. Pari opportunità ieri e oggi: l’eredità di Lidia Poët, di Chiara Viale, Milano 2022…719

Abstract

La perequazione territoriale nel PNRR alla luce della questione meridionale

di Francesco Manganaro

Il PNRR considera la questione meridionale come questione nazionale. Il presente lavoro, ricostruendo l’originario pensiero meridionalista, esamina gli eventi che hanno portato alla situazione attuale, verificando l’effettiva utilizzazione preferenziale dei fondi PNRR per le regioni meridionali. Ne consegue un articolato ragionamento su come i divari di cittadinanza crescerebbero ove si realizzasse il regionalismo differenziato.

Observations on the Southern Question in the light of PNRR and differentiated regionalism

The PNRR deals the Southern question as a national issue. This work, reconstructing the original Southern thinking, examines the events that led to the current situation, verifying the effective preferential use of PNRR funds for the southern regions. It follows an articulated reasoning on how the gaps in citizenship would grow if differentiated regionalism were to be realized

I diritti fondamentali, fra riconoscimento normativo ed effettività della tutela

di Antonio Ruggeri

Lo scritto mette preliminarmente in evidenza come si diano forme e gradi diversi sia di riconoscimento dei diritti che della effettività della loro tutela. Si sofferma quindi sul formidabile problema teorico relativo all’accertamento della loro “fondamentalità” ed alle sedi istituzionali in cui esso può aver luogo, rilevando la centralità del ruolo dei giudici giocato al riguardo. Chiude lo studio una succinta riflessione in merito alla spinosa questione della effettività della tutela, rilevando come quest’ultima il più delle volte richieda la fattiva e solidale cooperazione degli Stati in seno alla Comunità internazionale e ad organizzazioni sovranazionali, tra le quali principalmente l’Unione europea.

Fundamental Rights between normative recognition and effective protection The paper shows the mainfold shapes and degrees of recognition and enforcement of rights.

The A. reflects upon the giant theoric problem concerning the qualification of a right as a “fundamental” one, approaching it from the perspective of Institutions and Powers that are involved. To this extent the paper underlines the central role played by Judges. The final part of the paper is dedicated to the tricky issue of effective protection of fundamental rights. To this regard the A. qualifies as a key function the cooperation among States within the sphere of International Community and the role played by International Organizations, above all, the one of the European Union.

Norme tecniche e soft law

di Giuseppe Tropea

Il saggio parte dal tema del rapporto tra norme tecniche e soft law per indagare più in generale talune tensioni all’interno del nostro diritto pubblico. Dopo una introduzione sulle varie declinazioni della nozione di norma tecnica, anche nel dibattito filosofico, si analizza l’impatto della soft law in diversi ambiti del diritto pubblico contemporaneo e si prospetta di leggere tali dinamiche, fonte di costante tensione coi principi di legalità e separazione dei poteri, nel segno della progressiva amministrativizzazione del diritto contemporaneo.

Technical norms and soft law

The essay starts by analyzing the theme of the relationship between technical norms and soft law. It then investigates more generally certain tensions within our public law. After an introduction on the various declinations of the notion of technical norm, also in the philosophical debate, the essay analyses the impact of soft law in different areas of contemporary public law aiming to read these dynamics, considered a source of constant tension according the principles of legality and separation of powers, in the light of the progressive administration of contemporary law

Perplessità decisionale e intellegibilità del potere*

di Edoardo Giardino

Nel novero dei principi che regolano le relazioni giuridiche si è soliti sussumere, altresì, il vincolo della chiarezza, in virtù del quale la parte deve poter comprendere, agevolmente, l’altrui volontà così da poterne calcolare e misurare gli effetti. La chiarezza non esprime una qualità intrinseca dell’atto bensì riflette l’assenza dell’equivoco, quindi, del conflitto, cosicché gli effetti dell’atto stesso coincidano con ciò che il destinatario ragionevolmente intende. E ciò deve avvenire nel segno del buon andamento e della buona fede, che impongono all’amministrazione, altresì, di operare in modo chiaro e lineare, onde fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto se da esse possano derivare conseguenze lesive.
Un paradigma, questo, che ormai permea la funzione tutta, esso trovando infatti sintesi nell’ordinamento, per il quale i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede. La perplessità decisionale, pertanto, rende oscuro il contenuto del provvedimento, il quale, così, risulta inidoneo a palesare ovvero a rendere intellegibile il tipo di potere che l’amministrazione ha scelto di espletare. Tutto questo non solo acuisce la crisi del principio di legalità, quanto confligge con i noti vincoli dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione, minando, altresì, la certezza del diritto, il cui significato non può non includere, oltre alla stabilità, all’efficacia ed all’osservanza delle regole, altresì, l’accessibilità del cittadino alle prescrizioni del potere, l’effettiva comprensione delle scelte amministrative e, quindi, l’univocità delle decisioni.

Decision-making perplexity and intelligibility of power

In the list of principles governing legal relations, it is customary to subsume, also, the constraint of clarity, by virtue of which the party must be able to understand, easily, the will of others so as to be able to calculate and measure its effects. Clarity does not express an intrinsic quality of the act but reflects the absence of the misunderstanding, therefore, of the conflict, so that the effects of the act itself coincide with what the addressee reasonably intends. And this must be done in the name of good performance and good faith, which also require the administration to operate in a clear and linear way, in order to provide citizens with certain and safe rules of conduct, especially if they may have harmful consequences. This is a paradigm that now permeates the entire function, finding in fact synthesis in the system, for which the relations between the citizen and the public administration are marked by the principles of collaboration and good faith. The decision-making perplexity, therefore, obscures the content of the measure, which, thus, is unsuitable to reveal or to make intelligible the type of power that the administration has chosen to carry out. All this not only exacerbates the crisis of the principle of legality, but also conflicts with the well-known constraints of impartiality and good performance of the administration, also undermining the certainty of the law, the meaning of which cannot fail to include, in addition to stability, effectiveness and observance of the rules, also the accessibility of the citizen to the prescriptions of power, the effective understanding of administrative choices and, hence, the unambiguity of decisions.

Sulla nuova conciliazione del giudice tributario

di Chiara Gioé

La legge di riforma del processo tributari, approvata in via definitiva il 9 agosto 2022, reca nuove disposizioni anche in tema di conciliazione giudiziale. L’attribuzione del potere di iniziativa anche alla Corte di giustizia tributaria è senz’altro da considerare positiva, rappresentando un ulteriore strumento in direzione della necessaria deflazione del contenzioso tributario. Le conseguenze previste per la parte che non accetti la proposta di conciliazione, invece, appaiono sproporzionate rispetto al fine che il legislatore intende perseguire, che è quello di sanzionare le condotte di abuso del giudizio, riducendo, sempre in un’ottica deflattiva, il ricorso allo strumento processuale.

About the new judge-initiated dispute resolution

The tax reform law, definitively approved on 9 August 2022, also includes new provisions on the subject of judicial dispute resolution. The attribution of the power of initiative also to the Tax Court of Justice is certainly to be considered positive, representing a further tool in the direction of the necessary deflation of the tax dispute. The consequences envisaged for the party that does not accept the dispute resolution
proposal, on the other hand, appear disproportionate to the aim that the legislator intends to pursue, which is to sanction the conduct of abuse of judgment, reducing, again with a deflationary view, the appeal to the procedural instrument

La funzione epistemica del procedimento e la garanzia di correttezza delle decisioni amministrative

di Renata Pepe

Il presente lavoro si incentra sull’analisi del se le modalità attraverso le quali la pubblica amministrazione trae le conoscenze per addivenire ad una decisione, ovvero il potere discrezionale da questa esercitato nel corso dell’attività conoscitiva, sia in grado di raggiungere livelli ottimali di garanzia per una corretta decisione. La nota crisi del principio di legalità ha tuttavia sollevato non poche criticità in ordine al margine di valutazione, in sede di sindacato, del corretto esercizio della funzione discrezionale. E’ noto come nel nostro ordinamento prevalga l’orientamento volto a riconoscere all’amministrazione – anziché al giudice amministrativo – una funzione sostitutiva a quella omessa dal legislatore, sul cui esercizio il giudice amministrativo stesso non deve interferire, se non negli angusti limiti della sintomatologia del vizio di eccesso di potere o in quelli meno angusti del sindacato di proporzionalità. La centralità teorica del procedimento amministrativo, come fenomeno concettualmente e giuridicamente autonomo dal diritto sostanziale, potrebbe offrire una garanzia di miglioramento dello standard di correttezza delle determinazioni amministrative.

The epistemic function of the procedure and the guarantee of correctness of administrative decisions

The paper analyzes the ways in which the public administration acquires the knowledge to take a decision, that is to say the discretionary power exercised in the course of its cognitive activity, achieving optimal levels of guarantee for a correct decision. However, the well-known crisis of the principle of legality has raised a number of critical issues with regard to the margin of appreciation, during the judicial review, of the proper exercise of the discretionary power. In our legal system prevails the orientation of giving to the administration – rather than the administrative court – a substitute function to that omitted by the legislature, over which the administrative court itself should not interfere, if not within the narrow limits of the symptomatology of the vice of excess of power or in those less narrow than proportionality review. The theoretical centrality of the administrative procedure, as a phenomenon that is conceptually and legally autonomous from the substantive law, could offer a guarantee of improvement of the standard of correctness of the administrative decisions.

L’interesse pubblico tra politica e amministrazione: il caso dell’obbligo vaccinale durante la pandemia

di Giulia Torta

Il presente contributo analizza due pronunce giurisdizionali (la sentenza n. 7045/2021 del Consiglio di Stato e l’ordinanza n. 38/2022 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana) confrontando la tecnica argomentativa utilizzata dalle Corti in due vicende relative all’introduzione normativa dell’obbligo vaccinale. Il punto di partenza dell’indagine è rappresentato dalla ricostruzione della rapida evoluzione del quadro normativo in tema e dall’inquadramento teorico dell’obbligo vaccinale come espressione del principio di solidarietà, intimamente connesso ad una visione dello Stato di diritto come ideale giuridico essenziale per garantire la dignità umana. Successivamente, il focus si sposta sulla centralità del ruolo del giudice amministrativo e sulla necessità di attribuire un ruolo chiave, nell’esercizio corretto della funzione giudicante, alla lucida ed imparziale individuazione delle caratteristiche giuridicamente rilevanti di una situazione di fatto. In questo contesto, si evidenzia, dunque, come la sentenza n. 7045/2021 del Consiglio di Stato, che si allinea ai precedenti della Corte Costituzionale riconoscendo la necessità di ammettere un margine di flessibilità nell’azione pubblica per assicurare la tutela della salute della collettività nel contesto pandemico, segua un ragionamento fortemente ancorato alla realtà scientifica della pandemia, e come, invece, l’ordinanza n. 38/2022 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sembri valutare i fatti in maniera non neutrale, arrivando ad estenderne la portata dei propri poteri istruttori al di fuori dei limiti ordinari ed operando un controllo sulla fondatezza delle questioni di legittimità proposte dal ricorrente che spetta invece alla Corte Costituzionale

The public interest as a balance between politics and administration: the case of mandatory vaccination during the Covid-19 pandemic

This paper analyses two rulings, one – sentenza no. 7045/2021 – pronounced by the Consiglio di Stato (the highest Administrative Court in Italy) and one – ordinanza no. 38/2022 – pronounced by the Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (the Administrative Justice Court for the Sicilian Region), comparing the argumentative technique used by the two courts in the context of the rapidly evolving regulatory framework of the vaccination mandate. The starting point of the investigation is the reconstruction of the vaccination mandate as an expression of the principle of solidarity, intimately connected to a vision of the rule of law as an essential legal ideal to guarantee human dignity. Subsequently, the focus shifts to the centrality of the role of administrative judges in the protection of public interests and the need to move from a lucid and impartial identification of the legally relevant characteristics of a factual situation in order to properly exercise the judicial function. These considerations are key in analysing the two rulings: the sentenza no. 7045/2021 of the Consiglio di Stato, in fact, aligns with the precedents of the Corte Costituzionale (Constitutional Court) and follows a reasoning strongly based on the scientific reality of the pandemic, recognising the need for flexibility in public action when prioritizing the protection of public health; conversely, the ordinanza no. 38/2022 of the Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana appears to evaluate the facts in a partisan way, even going as far as extending its reach beyond its judicial authority on a matter that should instead be under the jurisdiction of the Corte Costituzionale.

Il problema dei problemi: emergenza e ordinamento giuridico. Spunti sui risvolti ordinamentali dell’emergenza pandemica da Covid-19

di Nicola Brignoli

Con la delibera dello stato di emergenza del 31 gennaio 2020 il nostro Paese entra in una stagione del tutto nuova, in cui la gestione di un’emergenza pandemica senza precedenti diviene l’elemento centrale della vita dei cittadini. Gli atti emanati per fronteggiare il diffondersi di una malattia infettiva virale hanno prodotto una serie di effetti sul nostro ordinamento, la cui reale portata sarà compresa solo a distanza di mesi, forse anni. A tal fine, si ritiene di dover prendere le mosse dai concetti giuridici che stanno a monte – eccezione, emergenza, necessità – per poter poi scendere a valle nell’analisi dei poteri straordinari di amministrazione dell’emergenza e di come questi si inseriscono all’interno dell’ordinamento giuridico vigente. La gestione dell’emergenza pandemica da Covid-19 si inserisce, infatti, nel più ampio tema della compatibilità fra l’emergenza, e le misure adottate per fronteggiarla, e l’ordinamento giuridico.

The problem of problems: emergency and legal order. Ideas on the regulatory implications of the pandemic emergency from Covid-19

With the resolution of the state of emergency of January 31, 2020, our country enters a completely new season, in which the management of an unprecedented pandemic emergency becomes the central element of citizen’s lives. The acts issued to deal with the spread of a viral infectious disease have produced a series of effects on our legal system, the real extent of which will be understood only after months, perhaps years. In this regard, it is believed that it is necessary to start from the juridical concepts that lie upstream – exception, emergency, necessity – in order to then be able to go downstream in the analysis of the extraordinary powers of emergency administration and how these fit into the legal system. The management of the pandemic emergency from Covid-19 is, in fact, part of the broader theme of the compatibility between the emergency, and the measures taken to deal with it, and the legal system.

La flessibilità degli esecutivi tra tecnica e politica: «Sentinella, quanto resta della notte?»

di Alessandro Fricano

Il presente contributo intende analizzare l’evoluzione della forma di governo alla luce della formazione dell’esecutivo Draghi. Si tenterà di comprendere la necessità di una grande coalizione in relazione all’emergenza pandemica, al PNRR e al conflitto russo-ucraino. In che modo la negoziazione dei partiti incide sull’indirizzo politico e sulla sua omogeneità? Le esigenze costituzionali che sottendono ad un accordo di coalizione evidenziano l’elasticità degli esecutivi tra tecnica e politica. Cosa rende il Governo Draghi diverso dai precedenti governi tecnici? La natura, la composizione, gli obiettivi e la struttura dei governi sono condizionati dalla governance europea al punto tale che la fiducia dei mercati risulta complementare a quella del Parlamento. Le coalizioni contemporanee si configurano così come l’esatta intersezione tra la torsione del sistema elettorale ed il cortocircuito della rappresentanza. Sarà possibile porre fine alla lunga notte della democrazia parlamentare?

The flexibility of the executive powers between technique and politics: «Sentinella, quanto resta della notte?»

This contribution intends to analyze the evolution of the form of government in the light of the formation of the Draghi government. An attempt will be made to understand the need for a grand coalition in relation to the pandemic emergency, the PNRR and the Russian-Ukrainian conflict. How does the negotiation of parties affect the political direction and its homogeneity? The constitutional requirements underlying a coalition agreement highlight the elasticity of the executive powers between technique and politics. What makes the Draghi government different from previous technical governments? The nature, composition, objectives and structure of governments are conditioned by european governance to the extent that market confidence is complementary to that of Parliament. Contemporary coalitions are thus configured as the exact intersection between the torsion of the electoral system and the short circuit of representation. Will it be possible to end the long night of parliamentary democracy?

Ancora una fumata nera sulla legittimazione attiva del singolo parlamentare a sollevare conflitto di attribuzione. (Noterelle a margine dell’ordinanza n. 15 del 2022 della Corte costituzionale)

Francesco Zammartino

Con l’ordinanza n. 15 del 2022 ancora una volta la Corte costituzionale si è trincerata dietro lo scudo dell’inammissibilità in ordine alla facoltà del singolo parlamentare di sollevare conflitto di attribuzione. Tale decisione, pur nel suo disegno apparentemente lineare (risulta, infatti, fondata su di un facile sillogismo: che l’ammissibilità del conflitto tra poteri promosso dal singolo parlamentare è subordinata alla sussistenza di una manifesta lesione delle sue proprie prerogative costituzionali), presta, tuttavia, il fianco a qualche breve riflessione critica in ordine alla individuazione dei limiti della prerogativa, quest’ultima peraltro riconosciuta ( ma solo ipoteticamente) in precedenza dalla pronuncia n. 17 del 2019, che ha stabilito «che i singoli parlamentari sono legittimati a sollevare conflitto di attribuzioni davanti alla Corte costituzionale in caso di violazioni gravi e manifeste delle prerogative che la Costituzione attribuisce loro».

Another black smoke on the active legitimation of the individual parliamentarian to raise a conflict of attribution. (Notes on the sidelines of order no. 15 of 2022 of the Constitutional Court)

With the ordinance no. 15 of 2022 once again the Constitutional Court has entrenched itself behind the shield of inadmissibility regarding the right of the individual parliamentarian to raise a conflict of attribution. This decision, despite its apparently linear design (it is, in fact, founded on an easy syllogism: that the admissibility of the conflict between powers promoted by the individual parliamentarian is subordinated to the existence of a manifest infringement of his own constitutional prerogatives), provides, however, alongside some brief critical reflections regarding the identification of the limits of the prerogative, the latter recognized (but only hypothetically) previously by ruling no. 17 of 2019, which established “that individual parliamentarians are entitled to raise a conflict of powers before the Constitutional Court in the event of serious and manifest violations of the prerogatives that the Constitution attributes to them”.

Effettività della tutela e termini per il ricorso giurisdizionale

di Federico Francesco Guzzi

L’articolo focalizza l’attenzione sui termini processuali per ricorrere e il rapporto con il principio di effettività della tutela giurisdizionale. In particolare, si concentra sui termini per ricorrere avverso gli atti delle procedure di gara affrontando la questione relativa ai cd ricorsi al buio.

Effectiveness of protection and terms for judicial appeal

The article focuses on procedural terms for appeal and the relationship with the principle of effectiveness of judicial protection. In particular, the article analyzes the deadlines for appealing in the publics contract and the connected issue of “blind appeals”

Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa. Riflessioni intorno alla città metropolitana anche alla luce della sentenza n. 240/2021 della Corte costituzionale

di Laura Maccarrone

La recente sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2021 riapre la questione della designazione del sindaco metropolitano, che coincide automaticamente con il sindaco del comune capoluogo, e ripropone il tema della legittimazione democratica della città metropolitana. Le soluzioni prospettabili si muovono all’interno della diade democrazia rappresentativa democrazia partecipativa, nella consapevolezza che la
prima costituisce solo una fra le tante forme nelle quali si esprime la sovranità popolare.

Representative democracy and participatory democracy. Thoughts about the metropolitan city after the decision n. 240/2021 of the Constitutional Court

The recent sentence of the Constitutional Court n. 240/2021 reproposes the issue of the metropolitan mayor, who automatically is the mayor of the capital city, and the issue of the democratic legitimacy of the metropolitan city. The possible solutions lie between representative democracy and participatory democracy. In fact, representative democracy is only one of the many forms in which popular sovereignty is expressed.

Sull’appellabilità del decreto cautelare monocratico ai tempi del Covid-19: orientamenti contrapposti

di Riccardo D’Ercole

Il contributo intende approfondire le recenti novità – sia legislative che giurisprudenziali – che hanno caratterizzato l’istituto processuale disciplinato dall’art. 56 c.p.a. Difatti, nonostante l’assoluta chiarezza del dato normativo protenda verso l’inammissibilità dell’appello avverso il decreto cautelare monocratico, numerose sono le pronunce giurisprudenziali che l’ammettono. La ragione di questa apertura si deve soprattutto al caso in cui tali decreti determinino una lesione dei diritti costituzionalmente garantiti. Proprio su queste premesse, nel contributo saranno esaminati una serie di provvedimenti in cui il giudice amministrativo ha ammesso il suddetto appello valorizzando un’interpretazione costituzionalmente garantita dell’art. 56 c.p.a.

On The Appellability Of The Monocratic Precautionary Decree At The Time Of Covid-19: Opposing Guidelines

The contribution aims to deepen the recent innovations – both legislative and jurisprudential – that have characterized the trial institute governed by art. 56 c.p.a. In fact, despite the absolute clarity of the normative data protenda towards the inadmissibility of the appeal against the monocratic protective decree, numerous are the jurisprudential pronouncements that admit it. The reason for this openness is due in particular to the fact that such decrees result in an infringement of the constitutionally guaranteed rights. Precisely on these premises, in the contribution will be examined a series of measures in which the administrative court has admitted the aforementioned appeal enhancing a constitutionally guaranteed interpretation of art. 56 c.p.a.

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Nuove Autonomie – Numero 1/2022 – Speciale obbligo vaccinale

Nuove Autonomie — Mon, 18 Jul 2022 08:09:21 +0000

Nuove Autonomie
RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO
Numero 1/2022 – Speciale obbligo vaccinale

ISSN 1122-228x

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INDICE

RELAZIONE INTRODUTTIVA

Loredana Giani – Eccezionalità e pandemia. Spunti per una riflessione sul possibile ruolo di un diritto del rischio

RELAZIONI

Mario R. Spasiano – Talune riflessioni a margine della ordinanza n. 38/2022 del CGARS e altre questioni in tema di obbligo vaccinale
Giuseppe Verde – Questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4 del d.l. n. 44 del 2021. Spunti di riflessione a margine dell’ordinanza n. 38/2022 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana
Alessandro Mangia – Un raffinato esempio di distinguishing. Se la fonte è il fatto, che deve fare il giudice quando il fatto cambia?

INTERVENTI E COMUNICAZIONI

Guido Corso – Un manifesto giudiziario no vax?
Antonio Ruggeri – Covid-19 e obbligo vaccinale, dal punto di vista della teoria della Costituzione
Roberta Lombardi, Fabrizia Santini – Green pass ed obbligo vaccinale, nel prisma delle scienze razionali
Marco Calabrò – Obbligo vaccinale e (presunta) applicazione del principio di precauzione “in modo inverso”
Laura Lorello – Obbligo vaccinale e limiti: una recente decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana
Aristide Police – Una “questione di massima di particolare importanza”
Antonella Sciortino – Obbligo vaccinale e discrezionalità legislativa: a proposito delle ordinanze CGARS nn. 38 e 351 del 2022
Anna Simonati – Adempimenti comunicativi e legittimità dell’obbligo vaccinale: la (multiforme) influenza del principio di trasparenza amministrativa
Andrea Crisanti – Diritti fondamentali e pandemia
Marco Mazzamuto – Il difetto di una visione d’insieme della vicenda pandemica
Ida Angela Nicotra – Diritti fondamentali e pandemia
Luca Ricolfi – Covid e tabù. L’informazione ai tempi della guerra contro il Covid
Giuseppe Valditara – Diritti e pandemia
Filippo Vari – La pandemia di COVID 19 come stress test per i diritti fondamentali: prime note
Marco Armanno – L’istruttoria ai fini della valutazione della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sull’obbligo vaccinale. Profili problematici e possibili sviluppi sistemici alla luce dell’ordinanza n. 38/2022 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana
Gaetano Armao – Alle origini dell’obbligo legislativo vaccinale nell’ordinamento giuridico
Elisa Cavasino – Istruttoria tecnico-scientifica nel giudizio a quo e giudizio di legittimità costituzionale: il caso dell’obbligo vaccinale nella decretazione d’urgenza per il contrasto della pandemia da Covid-19
Luciana De Grazia – Obblighi vaccinali e limiti in prospettiva comparata. Riflessioni a margine di una recente decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione siciliana
Felice Blando – Due anni di pandemia in Italia. Libertà e autorità
Jacopo Vavalli – L’imposizione ex lege dell’obbligo vaccinale anti Covid-19, tra pubblici poteri, private libertà e sindacato giurisdizionale: la recente ordinanza del CGARS n. 351/2022 di rimessione alla Corte Costituzionale

RELAZIONE CONCLUSIVA

Alberto Zito – Pandemia ed obbligo vaccinale: lo stato dell’arte del dibattito dottrinale nel prisma dell’ordinanza del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Sicilia n. 38/2022. Relazione conclusiva

ORDINANZA sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2021

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Riflessioni sparse sul binomio autorità-libertà nel pensiero di Saverio Scolari, Massimo Severo Giannini e Franco Gaetano Scoca: ovvero dalla contrapposizione alla giustapposizione

Nuove Autonomie — Sun, 26 Jun 2022 16:23:00 +0000

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1. Le ragioni di una riflessione

Franco Gaetano Scoca, con il suo instancabile impegno scientifico ormai anche a carattere storiografico, continua a stimolare fra numerosi giuristi, riflessioni sui grandi temi istituzionali del diritto pubblico e amministrativo e sul loro rapporto con la storia, ripercorrendo periodi, eventi e istituti giuridici che hanno
profondamente connotato l’ordinamento e, in generale, il Paese negli ultimi due secoli. Come condivisibilmente rilevato da Natalino Irti nel suo recente intervento all’Università di Parma, in occasione dell’incontro di presentazione del volume Risorgimento e Costituzione, la produzione scientifica di Franco G. Scoca degli ultimi anni (2016-2021), che ricomprende gli studi su l’Interesse legittimo, il Brigantaggio nell’Italia meridionale, Silvio Spaventa e Risorgimento e Costituzione, può definirsi una tetralogia di un percorso ideale rispetto al quale l’Autore non si pone come spettatore neutrale, ma prova ad entrare nei gangli degli accadimenti e degli istituti di cui tratta, con l’aspirazione a sentirsi parte dei primi, a parteciparvi, e ciò anche in rapporto a vicende storicamente datate. Come è possibile che accada ciò? A mio avviso, chi ha letto le opere di Franco G. Scoca sa che ci troviamo innanzi ad un giurista il cui argomentare, ampiamente fondato sul metodo induttivo, si nutre prevalentemente dello studio attento di documentazione: documentazione costituita da atti parlamentari, pronunce giurisprudenziali, trattati ed opere dei più rilevanti giuristi del passato e non solo, e soprattutto dalla “scansione” attenta (si perdoni il neologismo) di atti “minori”, riguardanti in apparenza vicende secondarie, ma nelle cui pieghe l’Autore riesce talora a rinvenire il senso e le ragioni più profonde e magari meno evidenti del volgere degli eventi, fornendo chiavi interpretative non di rado non coincidenti con la storiografia tradizionale ufficiale. Ma non è tutto qui. Emerge infatti un ulteriore elemento precipuo nelle opere a carattere giuridico-storiografico di Franco G. Scoca: i suoi studi trattano oltre che di istituzioni, anche di uomini e delle loro vicende. Senza indulgere in sentimentalismi che chi conosce bene lo studioso, sa che non appartengono al suo carattere e al suo approccio rigorosamente razionalista, egli si sofferma a riflettere su intenti e aspirazioni dei personaggi del suo racconto, facendo sì che di talune figure analizzate emergano retropensieri, silenzi e, non ultimo, inadempienze.

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Nuove Autonomie 1-2022

Nuove Autonomie — Sun, 26 Jun 2022 15:56:33 +0000

Fascicolo 1/2022 – gennaio-aprile

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Acquista i 3 fascicoli in versione cartacea su Editoriale Scientifica

INDICE

L’ANGOLO DELLE LIBERTÀ

Guido Corso – Obbedire alle leggi? La lezione di Socrate

Mario R. Spasiano – Riflessioni sparse sul binomio autorità-libertà nel pensiero di Saverio Scolari, Massimo Severo Giannini e Franco Gaetano Scoca: ovvero dalla contrapposizione alla giustapposizione

SAGGI

Francesco de Leonardis – Il suolo come “infrastruttura ambientale” e il ruolo dei rifiuti organici per la sua tutela

Antonio Ruggeri –Il senso della specialità e la vicenda dell’autonomia siciliana (dalle esperienze del passato una lezione per l’avvenire)

Alberto Zito – Teoria della scelta razionale e teoria giuridica della discrezionalità amministrativa: prolegomeni per un inquadramento sistematico

Annalaura Giannelli, Paolo Provenzano – L’arbitrato in materia di contratti pubblici e PNRR: l’ordinamento al bivio tra diffidenza e valorizzazione delle sue potenzialità deflattive del contenzioso

Vanessa Manzetti – Il diritto alla salute di genere e la sindrome di Yentl: una fragile “effettività”

Daniele Marrama – Accordi sostitutivi, autoritatività ed esercizio di potere

Margherita Paola Poto – Raggiungere la sicurezza alimentare tutelando l’ambiente e la salute umana: risposte dal diritto amministrativo ambientale e soluzioni concrete alle sfide della sostenibilità nel quadro dell’Agenda 2030

Maria Camilla Spena –La protezione del diritto alla salute per i minori stranieri non accompagnati tra integrazione sociosanitaria e profili di tutela

Alberto Marchese – Informazione e conoscenza: «fatto» ed «effetto» nella dimensione olistica dell’infosfera

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Francesco Armenante – La qualificazione “funzionale” degli atti ampliativi e la patologia dei provvedimenti applicativi di norme anticoncorrenziali (riflessioni a margine delle Plenarie n. 17 e n. 18 del 2021)

Ginevra Greco – Aiuti di Stato all’interno di uno stesso gruppo societario. Profili sostanziali e processuali

RECENSIONI

Antonio Ruggeri – Ancora in tema di specialità e “specializzazione” dell’autonomia regionale (spunti teorico-ricostruttivi offerti da un libro recente)

Abstract

Il senso della specialità e la vicenda dell’autonomia siciliana (dalle esperienze del passato una lezione per l’avvenire)*

di Antonio Ruggeri

Lo scritto fa il punto sulle cause che hanno impedito all’autonomia regionale in genere ed a quella della Regione siciliana in ispecie di potersi affermare e far valere nei riguardi di plurimi fattori volti ad alterarne il significato complessivo, tra le quali, con specifico riferimento all’isola, il mancato rifacimento organico dello statuto. Rileva, quindi, lo svilimento della specialità e si sofferma quindi sui possibili rimedi a questo stato di cose, prospettando l’adozione di un modello di “specialità diffusa” accompagnato dalla ristrutturazione della Repubblica all’insegna del modello di regionalismo cooperativo.

The significance of Specialty and the history of Sicilian Autonomy (from the experiences of the past one lesson for the future)

The paper examines how Regional autonomy in general and Sicilian Special Autonomy in particular were prevented to be effective and to assert themselves. The lack of an overall reform of the Regional Statute is seen as a specific cause of the the decline of Sicilian Special Autonomy. It is then described the general trend of misuse of special autonomy and there are so discussed possible remedies. Among those remedies, it is suggested the adoption of a model of “widespread specialty” accompanied by the restructuring of the Republic under the model of cooperative regionalism.

Teoria della scelta razionale e teoria giuridica della discrezionalità amministrativa: prolegomeni per un inquadramento sistematico*

di Alberto Zito

Il saggio vuole analizzare se la teoria della scelta razionale elaborata dalla scienza economica possa essere utilizzata proficuamente nella ricostruzione della decisione discrezionale della pubblica amministrazione. L’ostacolo maggiore al proficuo utilizzo di tale teoria risiede nella stessa definizione di discrezionalità amministrativa quale elaborata dalla scienza giuridica. Muovendo da questa premessa il saggio, dopo avere esaminato le diverse concezioni della razionalità, ricostruisce l’esercizio della discrezionalità della p.a. nei termini di una decisione che rientra a pieno titolo nell’ambito della scelta razionale. Tale ricostruzione apre nuovi scenari alla riflessione sulla possibilità di una decisione amministrativa robotica discrezionale che sarebbero senz’altro preclusi o resi più difficili ove, anziché di razionalità della decisione, si continuasse ad utilizzare il concetto di ragionevolezza.

The essay analyzes whether the theory of rational choice developed by economic science can be used profitably in the reconstruction of the discretionary decision of the public administration. The major obstacle to the fruitful use of this theory lies in the same definition of administrative discretion offered in legal studies. Starting from this premise, the essay, after examining the different conceptions of rationality, reconstructs the exercise of the discretion of the public administration in terms of a decision that is fully part of the rational choice. This reconstruction opens new scenarios for reflection on the possibility of a discretionary robotic administrative decision that would certainly be precluded or made more difficult if, instead of rationality of the decision, the concept of reasonableness continued to be used.

Accordi sostitutivi, autoritatività ed esercizio di potere

di Daniele Marrama*

Lo studio prende le mosse da un’analisi della differenza che intercorre tra accordi sostitutivi ex art. 11 della legge 241 del 1990 e contratti di diritto comune. Nell’inquadrare pienamente gli accordi sostitutivi nel contesto dell’esercizio di un potere e, specificamente, nell’attività amministrativa di diritto pubblico, il
lavoro si sviluppa al punto di proporre la sostituzione del concetto di attività privata dell’Amministrazione con il differente concetto di attività ad evidenza pubblica. Il contributo introduce, inoltre, l’idea secondo la quale – accanto ai potere pubblicistici maggiori – esisterebbero nel nostro ordinamento anche dei poteri pubblicistici minori direttamente collegati alla natura pubblica (o a rilevanza pubblica) delle pubbliche Amministrazioni e dei soggetti privati ad esse equiparati e finalizzati a rispondere alle problematiche di carattere pubblicistico che vengono in rilievo immancabilmente ogni volta in cui l’Amministrazione agisce in virtù della sua generale capacità di diritto privato. Dopo aver sottolineato il rilievo che un concetto allargato di evidenza pubblica può svolgere in seno all’attività amministrativa di diritto privato, lo studio si conclude con la proposta di attribuire un significato nuovo al concetto di autoritatività.

Arrangements replacing administrative measures, authority and the exercise of powers

The essay starts from an analysis of the difference existing between the so called substitutive agreements under article 11 law 241 1990 and ordinary contracts. It then focuses on the nature of substitutive agreements, seen as a power exercise, and on public law activity, so proposing the exchange of administrative private activity concept with the different concept of public evidence activity. Furthermore, the essay conveys the idea that in the Italian legal context there could be – next to major public powers – even minor public powers, that are directly linked to the public nature (or relevance) of public administrations or of the other legal subjects equalized to them. These powers are aimed at solving public interest matters that come to existence whenever a public administration acts in its general private law legal capacity. After having stressed the importance of a so enlarged public evidence concept, the essay ends up with a proposal of a new significance to be given to autoritativity concept.

Raggiungere la sicurezza alimentare tutelando l’ambiente e la salute umana: risposte dal diritto amministrativo ambientale e soluzioni concrete alle sfide della sostenibilità nel quadro dell’Agenda 2030*

di Margherita Paola Poto**

Le sfide complesse poste dalla sostenibilità richiedono di essere affrontate attraverso approcci interdisciplinari integrati, che affianchino all’analisi scientifica ed etico-giuridica la prospettazione di soluzioni concrete, tempestive ed efficaci. Lo studio offre un inquadramento giuridico e un esempio concreto alle complesse necessità poste dall’Agenda 2030 sullo Sviluppo Sostenibile. Partendo dall’analisi della prima parte dell’Agenda, l’articolo esplora la possibilità di configurare il rispetto degli obiettivi dello sviluppo sostenibile attraverso l’etica della responsabilità ambientale, il sistema dei diritti e dei doveri, e l’osservanza di pratiche virtuose di agroecologia. Il caso concreto, espressione di pratica agroecologica applicata al mare, mostra un esempio di come la biomassa marina della Norvegia settentrionale possa al contempo offrire una risposta alla sfida posta dalla necessità di raggiungere la sicurezza alimentare, tutelando l’ambiente e la salute umana.

How to Achieve Food Security and Improved Nutrition by Protecting Environment and Human Health: Solutions from Administrative Environmental Law and A Case Study Addressing the Sustainability Challenges within the framework of the Agenda 2030

The complex sustainability challenges need to be addressed through integrated interdisciplinary approaches, combining science, law and ethics with concrete, timely, and effective solutions. The study offers a legal framework and a case study to the needs posited by the Agenda 2030 on Sustainable Development. Starting from the analysis of the first part of the Agenda, the article unfolds by exploring the possibility to define environmental compliance by means of environmental responsibility, environmental duties, and the virtuous case of agroecology. The case study focuses on a climate smart practice applied to the sea, and delves into the environmental, nutritional and health benefits of the marine biomass from Northern Norway

La protezione del diritto alla salute per i minori stranieri non accompagnati tra integrazione sociosanitaria e profili di tutela

di Maria Camilla Spena

Il diritto alla salute costituisce un fondamento degli ordinamenti costituzionali nazionali, un diritto recettivo del vento della storia e la cui accezione si è progressivamente sganciata da una prospettiva meramente medicale trovando nell’aspetto dinamico-relazionale dell’individuo uno spazio all’interno del quale valorizzare la persona, quale centro del sistema giuridico. L’emergenza pandemica ha posto sotto la lente di ingrandimento vecchie e nuove sfide, tra queste, certamente, quella della razionalizzazione dei flussi migratori, con particolare riguardo alla figura dei minori stranieri non accompagnati (MSNA). La necessità di consolidare misure di protezione e di tutela nuove, capaci di contribuire ai processi di integrazione e inclusione sociale, è uno degli scenari con i quali l’ordinamento deve fare i conti tenendo, pur sempre, come riferimento, il sistema multilivello dei diritti all’interno del quale l’Italia è inserita.

Protection of the right to health for unaccompanied foreign minors between health protection and socio-cultural integration

The right to health is an essential element of national constitutional systems. The meaning of the right to health has changed over time and today involves the person and his needs and not only the health practices. The pandemic emergency has focused on old and new challenges, in particular on the issue of immigration and unaccompanied foreign minors. The need to promote measures of protection and social and cultural inclusion must be one of the aims of the Italian legal system, also in a European view.

Informazione e conoscenza: «fatto» ed «effetto» nella dimensione olistica dell’infosfera

di Alberto Marchese*

La dimensione olistica della Intelligenza Artificiale (IA) pone alla scienza contemporanea nuove suggestioni e molteplici interrogativi. La pervasività delle infrastrutture ICT (Information and Communications Technology) è tale da influenzare ogni aspetto della nostra vita. Il contributo tenta di offrire al lettore una visione d’insieme della struttura di cui si compone l’odierno contesto informazionale nonché della sua «collocazione valoriale» in rapporto alla «complessità» che caratterizza il variegato mondo dell’information technology. L’idea stessa di una massa ingente di informazioni strutturate in una miriade di connessioni cibernetiche fa da sfondo ad un nuovo modo di intendere la realtà materiale. La rilevanza economico-sociale attribuita alla sfera dell’informazione (infosfera) reclama, infatti, particolare attenzione specie da parte degli operatori del diritto chiamati a decodificare una realtà complessa ed in costante evoluzione. Da qui la suggestione di un adattamento in chiave moderna di alcune consolidate impostazioni teoriche che sappiano adeguatamente valorizzare le peculiarità del c.d. «fatto d’informazione» e procedere nell’analisi di fenomenologie giuridiche inedite, bisognose di adeguata comprensione e regolamentazione.

Information and Knowledge: «Fact» and «Effect» in the holistic dimension of the infosphere

(UK) The holistic dimension of Artificial Intelligence (AI) raises new suggestions and multiple questions to contemporary science. The pervasiveness of ICT (Information and Communications Technology) is such that it affects every aspect of our life. The essay offers the reader an overview of the structure of which today’s information context is made up as well as of its «value position» in relation to the «complexity» that characterizes the variegated world of information technology. A huge mass of information structured in a myriad of cybernetic connections is the background to a new way of understanding reality. The economic and social relevance attributed to the information sphere (infosphere) demands particular attention from legal practitioners called upon to decode a complex and constantly evolving reality. The modern adaptation of some consolidated theoretical approaches will enhance the peculiarities of the so-called «Fact of information» and proceed with the analysis of unpublished legal phenomenologies.

La qualificazione “funzionale” degli atti ampliativi e la patologia dei provvedimenti applicativi di norme anticoncorrenziali (riflessioni a margine delle Plenarie n. 17 e n. 18 del 2021)

di Francesco Armenante

Nel presente contributo, dopo una breve ricostruzione diacronica del regime giuridico delle concessioni demaniali con finalità turistiche, a seguito dell’abrogazione del diritto di insistenza ed alla luce degli indirizzi comunitari (di rango normativo e di matrice giudiziaria) oltre che delle conformi conclusioni rassegnate dalle magistrature (amministrative e penali) nazionali, tutti tesi a sanzionare sia automatici rinnovi e proroghe delle concessioni in essere sia impropri vantaggi, in sede comparativa, degli uscenti, sono stati analizzati gli obiter dicta delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 17 e n. 18 del 2021, con particolare riguardo sia alla distinzione tra concessione e autorizzazione, con il superamento del metodo formalistico a favore di un’analisi funzionale, sia alla patologia dei provvedimenti applicativi di normative anticomunitarie, non più ascrivibile alla categoria dell’illegittimità bensì in quella più severa della nullità.

The “functional” qualification of expansive acts and the pathology of acts adopted applying non-competitive laws

After a short diachronic analysis of the legal discipline of the maritime domain concessions, after the repeal of the right of insistence, the paper deals with the theme keeping in consideration the actual legal framework of the European Union (both normative and judiciary) and the accordant decisions of the national judges (criminal and administrative) which all aim to punish both automatic extensions both undue advantages given to the leaving concessionaries. In detail, the paper focuses on the most recent decisions of the Plenary Section of the Council of State, nn. 17 and 18 of 2021, in particular on the distinction between concession and authorization, in overcoming a formalistic approach in favor of a functional one, and on the pathology of administrative acts adopted applying non-competitive laws, no more to consider illegal but radically void.

Aiuti di Stato all’interno di uno stesso gruppo societario. Profili sostanziali e processuali

di Ginevra Greco

La nota si occupa di un aiuto di Stato intercorso tra società appartenenti allo stesso gruppo societario. Per chiarire la natura “pubblica” delle risorse utilizzate e la loro imputabilità allo Stato, la nota suggerisce l’inquadramento del caso concreto nell’ambito dell’istituto della c.d. società “in house”. Il che non esclude l’applicazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato, idoneo a superare – se disatteso – l’indistinzione tipica delle società “in house”.

State aid between companies belonging to the same corporate group Substantive and procedural aspects.

The essay deals with a State aid case between companies belonging to the same corporate group. To clarify the concepts of ‘State resources’ and the misure imputable to the State, the essay suggests framing the concrete case within the framework of the so-called “in-house” company. This does not rule out the application of the private investor test in normal market conditions, which – if disregarded – can overcome the indistinction typical of “in-house” companies.

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ORDINANZA sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2021

Nuove Autonomie — Tue, 22 Mar 2022 21:05:45 +0000

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Pubblicato il 22/03/2022

N. 00351/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01272/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2021, proposto da

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Sparti e Roberto De Petro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso da sé stesso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anief, in persona del legale rappresentante pro tempore, e sig.ra -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Zampieri e Walter Miceli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 568/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Palermo;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 il Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

1. L’appellante, dopo aver premesso di essere iscritto al terzo anno del corso di laurea d’infermieristica presso l’Università degli Studi di Palermo e che, al fine di completare gli studi, avrebbe dovuto partecipare al tirocinio formativo all’interno delle strutture sanitarie, espone che ciò gli è stato impedito dall’Università (in quanto non vaccinato contro il virus Sars-CoV-2), con gli atti impugnati in primo grado, con specifico riferimento alla nota, datata 27.4.2021, sottoscritta dal Rettore e dal Direttore Generale, con la quale si è disposto che i tirocini di area medica/sanitaria “ potranno proseguire in presenza all’interno delle strutture sanitarie, a seguito della somministrazione vaccinale anti Covid – 19”.

Con l’appello in epigrafe ha impugnato avanti questo C.G.A.R.S. l’ordinanza del T.A.R. Sicilia che ha respinto la domanda cautelare nel ricorso proposto avverso il provvedimento datato 27 aprile 2021, e gli atti presupposti e conseguenziali.

L’appellante ha dedotto di non potersi sottoporre all’inoculazione del vaccino sia per la natura sperimentale dello stesso, sia perché in passato aveva contratto il virus Sars-CoV-2, per cui ritiene di godere di memoria anticorpale e di immunità naturale perenne, e d’altra parte, ove si sottoponesse all’inoculazione, rischierebbe di morire per A.D.E. (acronimo per Antibody Dependent Enhancement), fenomeno (dettagliatamente descritto nella consulenza tecnica di parte prodotta dal ricorrente) di grave reazione del sistema immunitario, che ha condotto ad un decesso nel Comune Augusta, secondo le risultanze delle indagini penali.

Il Tribunale adito ha respinto la domanda cautelare avendo ritenuto “(…) che, in un’ottica di bilanciamento dei contrapposti interessi e allo stato dei fatti, appare prevalente l’interesse pubblico a evitare di fare frequentare le strutture sanitarie da soggetti non vaccinati esponendo al rischio di contagio operatori sanitari e pazienti ivi presenti”.

2. Con il ricorso in appello si è lamentata l’erroneità dell’ordinanza, avuto riguardo ai vizi rilevati nell’atto introduttivo:

– carenza assoluta di potere in capo al Rettore, che non potrebbe introdurre limitazioni al diritto allo studio e trattamenti di dati vaccinali non previsti da alcuna norma di legge;

– violazione del considerando n. 36 del regolamento UE 953-2021 e dell’art. 1, comma 6, del d.l. n. 111 del 6.8.2021 (la cd. certificazione verde si ottiene non solo in seguito ad avvenuta vaccinazione, ma anche in virtù di certificazione medica, laddove si sia già contratto il Covid, come nel caso del ricorrente, o di tampone);

– violazione dell’art. 4 d.l. n. 44/2021 (convertito in l. n. 76/2021), dal quale non discenderebbe alcun obbligo vaccinale per gli studenti universitari;

– erroneità dell’ordinanza nella parte in cui si adduce che un soggetto non vaccinato esporrebbe operatori sanitari e pazienti al rischio di contagio;

– la terapia genica sperimentale in corso di somministrazione è basata sulla proteina-S degli “spike” del ceppo virale originario di Wuhan, che ormai non sarebbe più in circolazione, avendo il coronavirus subito decine di migliaia di mutazioni;

– non potrebbe esservi obbligo vaccinale avente ad oggetto farmaci sperimentali, tali essendo i sieri in questione, sottoposti a farmacovigilanza (passiva e non attiva), per i quali viene demandato al titolare dell’autorizzazione all’immissione in commercio di fornire la relazione finale sugli studi clinici;

– non sarebbe possibile nel nostro ordinamento porre un obbligo vaccinale basato su farmaci sperimentali, ostando a ciò il regolamento UE 2014, artt. 28 e segg., e l’art. 32 ultimo comma Cost., il quale vieta trattamenti contrari alla dignità umana;

– nell’VIII rapporto dell’AIFA, sono stati segnalati eventi avversi gravi in oltre il 13% dei casi; inoltre, il database europeo “Eudravigilance”, basato esclusivamente sulla vigilanza passiva, annovera ben 23 mila morti e oltre 2 milioni di eventi avversi;

– infatti nella seduta del Parlamento europeo n. B9-0475/2021 del giorno 23.9.2021 è stata proposta l’istituzione di un «Fondo europeo di risarcimento per le vittime dei “vaccini contro la COVID-19″»;

– le cifre afferenti a morte ed eventi avversi causati dai vaccini sarebbero ampiamente sottostimate a causa del fatto che la farmacovigilanza passiva si basa su segnalazioni spontanee;

– il cospicuo numero di deceduti e gravi invalidi in seguito alla somministrazione dei farmaci sperimentali in questione (ad es. nel Regno Unito la mortalità dei giovani nel 2021 sarebbe aumentata del 47% rispetto allo stesso periodo dello scorso anno, specie per miocarditi) escluderebbe la configurabilità di un “obbligo vaccinale” ex art. 32 Cost.;

– laddove si ritenga, quindi, applicabile agli studenti l’obbligo di vaccinazione, ne conseguirebbe l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 d.l. n. 44/2021 sia per la violazione dell’art. 117 Cost., e cioè per il mancato rispetto del Trattato di Norimberga sul libero consenso alle sperimentazioni, sia per la violazione dell’art. 3 Cost.;

– contrariamente a quanto affermato nelle difese dell’Università, sussisterebbe il pregiudizio irreparabile per il diritto allo studio perché l’appellante ha sostenuto tutti gli altri esami ed esaurito le lezioni da seguire;

– l’appellante ripropone i motivi di ricorso non esaminati in primo grado (invalidità derivata per illegittimità della dichiarazione dello stato di emergenza; illegittimità della proroga dello stato di emergenza contenuta nell’art. 1 del d.l. 23.7.2021 n. 105; sovrastima dei decessi dovuti al Covid-19, come evincibile anche dal rapporto dell’ISS aggiornato al 19.10.2021, in quanto viene imputato al Covid ogni decesso avvenuto in «assenza di una chiara causa di morte diversa dal Covid-19» e «ai fini della valutazione di questo criterio, non sono da considerarsi cause di morte diverse dal Covid le patologie preesistenti tra cui tumore, patologie cardiovascolari, diabete»);

– invoca il principio di primazia del diritto eurounitario con riferimento, tra l’altro, al consenso informato e al trattamento dei dati personali.

3. Con una prima memoria l’appellante ha ribadito l’inesigibilità nei propri riguardi dell’obbligo di vaccinazione, attesa l’immunità naturale ottenuta per effetto della guarigione.

Ha evidenziato, poi, il continuo incremento di morti e colpiti da eventi avversi, siccome registrati nel database “Eudravigilance”, evidente anche in Italia, nonostante i limiti della sorveglianza passiva.

Ha insistito nell’eccezione d’illegittimità costituzionale delle norme per come sollevata nell’appello cautelare e alla luce di ulteriori considerazioni svolte in memoria.

4. Questo Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza collegiale istruttoria n. 38 del 2022 del 17 gennaio 2022, ritenuta la sussistenza dell’obbligo vaccinale per l’appellante (dovendosi ascrivere gli studenti universitari ed i tirocinanti all’interno della categoria dei soggetti sottoposti a tale prescrizione ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 44/2021), premessi alcuni cenni sul quadro giurisprudenziale in materia di obbligo vaccinale, ha disposto approfondimenti istruttori, affidati ad un collegio composto dal Segretario generale del Ministero della Salute, dal Presidente del Consiglio Superiore della Sanità operante presso il Ministero della Salute e dal Direttore della Direzione generale di prevenzione sanitaria, con facoltà di delega.

5. In data 11 febbraio 2022 l’avvocato -OMISSIS-ha depositato atto di intervento in giudizio ad adiuvandum.

6. In data 25 febbraio 2022 l’Organo incaricato dell’istruttoria ha depositato una relazione, corredata da documentazione illustrativa, rendendo i chiarimenti richiesti con l’ordinanza istruttoria n. 38/2022.

7. In data 11 marzo 2022 hanno depositato atto di intervento ad adiuvandum l’Associazione Professionale e Sindacale (in sigla ANIEF) e la sig.ra -OMISSIS-.

In pari data si è costituita in giudizio l’Università degli Studi di Palermo intimata.

8. Tutte le parti in giudizio, in seguito al deposito istruttorio, hanno prodotto memorie e documentazione a supporto delle tesi ivi argomentate.

L’appellante ha altresì prodotto due consulenze tecniche di parte, volte, tra l’altro, a contestare i dati e le prospettazioni contenuti nella relazione istruttoria.

L’Università degli Studi di Palermo ha eccepito l’inammissibilità dell’azione proposta, sia per violazione dell’art. 41 comma 2 c.p.a. – non essendo stato il ricorso originario notificato ad “almeno uno dei controinteressati”- che per carenza dell’interesse a ricorrere, non essendo l’annullamento giurisdizionale dell’atto impugnato (prot. n. 44582 del 27.04.2021) in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente, dichiarato inidoneo allo svolgimento delle proprie mansioni dal Medico Competente ai sensi dell’art. 41 d.lgs. n. 81/2008, con atto (asseritamente) non impugnato.

Nel merito, ha evidenziato l’infondatezza delle argomentazioni svolte dall’appellante in quanto “incentrate su assiomi personalistici e sostanzialmente indimostrati, specie alla luce dei dati oggettivi emersi in sede istruttoria”.

Il provvedimento impugnato, in ogni caso, sarebbe meramente esecutorio delle disposizioni di legge emergenziali, rispetto alla quale non residuerebbero spazi di discrezionalità dell’Amministrazione nella sua declinazione “periferica”.

9. All’udienza camerale del 16 marzo 2022, previo avviso alle parti ex art. 73 comma 3 c.p.a. circa la sussistenza di profili di inammissibilità degli atti di intervento, sono stati richiesti alcuni chiarimenti all’Organo incaricato dell’istruttoria (intervenuto mediante delega al dr Giovanni Leonardi ed al prof. Franco Locatelli), resi oralmente; quindi, le parti hanno discusso la causa che è stata trattenuta in decisione.

10. Sulla già dichiarata inammissibilità degli interventi ad adiuvandum

Con separata ordinanza cautelare (n.117/2022) il Collegio ha dichiarato l’inammissibilità degli atti di intervento ad adiuvandum (per le ragioni ivi esposte) e riservato ogni determinazione sulla richiesta di sospensione all’esito dell’incidente di costituzionalità che viene sollevato con il presente provvedimento.

11. Questioni di rito.

11.1. Le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Difesa Erariale sono, ad avviso del Collegio, infondate.

11.2. Quanto al primo profilo, in considerazione del fatto che, alla stregua degli indici pacifici in giurisprudenza (tra le più recenti Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 21 ottobre 2021, n. 891), nel giudizio amministrativo per controinteressato s’intende il soggetto, contemplato o individuabile nell’atto impugnato, che abbia un interesse sostanziale antitetico a quello del ricorrente.

Nel caso in questione, dalla lettura della nota del 27 aprile 2021 impugnata non si evince alcuna indicazione di una precisa azienda sanitaria ospedaliera ove l’appellante (che non consta avesse mai iniziato il tirocinio formativo) fosse stato avviato, né si evince, dagli atti di causa, nell’ambito di quali strutture ospedaliere gli studenti fossero ripartiti.

11.3. Quanto al secondo profilo, contrariamente a quanto si assume da parte dell’Università degli Studi di Palermo, l’appellante ha comprovato (cfr. allegato 015 all’appello) di avere impugnato il giudizio di inidoneità, ex art. 41 comma 9 d.lgs. n. 81/2008, ottenendone la riforma, giusto provvedimento n. 1230 del 24 giugno 2021 del Dipartimento di Prevenzione presso l’Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo.

12. Il quadro normativo.

12.1. Alla data (27.4.2021) di adozione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era vigente la formulazione originaria dell’art. 4 del d.l. n. 44/2021, che, nel testo precedente le modifiche apportate dalla legge di conversione 28 maggio 2021, n. 76, così stabiliva:

<1. In considerazione della situazione di emergenza epidemiologica da SARS-CoV-2, fino alla completa attuazione del piano di cui all’articolo 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione delle prestazioni di cura e assistenza, gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, parafarmacie e negli studi professionali sono obbligati a sottoporsi a vaccinazione gratuita per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2. La vaccinazione costituisce requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati. La vaccinazione è somministrata nel rispetto delle indicazioni fornite dalle regioni, dalle province autonome e dalle altre autorità sanitarie competenti, in conformità alle previsioni contenute nel piano.

2. Solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale, la vaccinazione di cui al comma 1 non è obbligatoria e può essere omessa o differita. (omissis)>.

12.2. La legge di conversione del d.l. n. 44/2021 (l. 28 maggio 2021, n. 76) modificava il comma 1 dell’art. 4 individuando quali operatori di interesse sanitario quelli di cui all’art. 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43, a mente del quale <sono professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della legge 10 agosto 2000, n. 251, e del decreto del Ministro della sanità 29 marzo 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 2001, i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione>.

12.3. L’art. 1, comma 1, lett. b) 4 del d.l. 26 novembre 2021 n. 172, poi, sostituiva l’art. 4 del d.l. n. 44/2021.

Al comma 1 veniva precisato che la vaccinazione gratuita obbligatoria dovesse intendersi comprensiva, a far data dal 15 dicembre 2021, della somministrazione della dose di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario, nel rispetto delle indicazioni e dei termini previsti con circolare del Ministero della salute

Il comma 2 dell’art. 4 veniva così riformulato:

<2. Solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale, nel rispetto delle circolari del Ministero della salute in materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2, non sussiste l’obbligo di cui al comma 1 e la vaccinazione può essere omessa o differita>.

12.4. In sede di conversione del d.l. 172/2021 (con la legge del 21 gennaio 2022 n.3), infine, è stato approvato un emendamento che ha aggiunto all’art. 4 comma 1 del d.l. n. 44/2021 il comma 1-bis che stabilisce: <l’obbligo di cui al comma 1 è esteso, a decorrere dal 15 febbraio 2022, anche agli studenti dei corsi di laurea impegnati nello svolgimento dei tirocini pratico-valutativi finalizzati al conseguimento dell’abilitazione all’esercizio delle professioni sanitarie. La violazione dell’obbligo di cui al primo periodo determina l’impossibilità di accedere alle strutture ove si svolgono i tirocini pratico-valutativi. I responsabili delle strutture di cui al secondo periodo sono tenuti a verificare il rispetto delle disposizioni di cui al presente comma secondo modalità a campione individuate dalle istituzioni di appartenenza>.

12.5. Quanto al cd. consenso informato, la disciplina generale è contenuta nella l. 22 dicembre 2017, n. 219, la quale, all’art.1 stabilisce che <nel rispetto dei principi di cui agli articoli 2, 13 e 32 della Costituzione e degli articoli 1, 2 e 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, tutela il diritto alla vita, alla salute, alla dignità e all’auto-determinazione della persona> < nessun trattamento sanitario può essere iniziato o proseguito se privo del consenso libero e informato della persona interessata, tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge>.

All’affermazione di tali principi è poi correlato il contenuto del comma quinto dell’art.1, a mente del quale ogni persona capace di agire ha il diritto di rifiutare, in tutto o in parte, qualsiasi accertamento diagnostico o trattamento sanitario.

Quanto alla vaccinazione per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2, la previsione della sottoscrizione del modulo di consenso è stata aggiornata con nota prot. n. 12238-25/03/2021-DGPRE e successiva 0012469-28/03/2021-DGPRE-DGPRE-P della Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria .

L’art. 5 del d.l. n. 44/2021, poi, ha regolato la manifestazione del consenso al trattamento sanitario del vaccino anti Covid-19 per i soggetti incapaci.

13. Cenni sui principali orientamenti giurisprudenziali.

In ordine alle problematiche sollevate dall’obbligo vaccinale in questione si sono registrati numerosi pronunciamenti giurisdizionali, in fasi cautelari o di merito, tra i quali si possono ricordare:

– le decisioni del Consiglio di Stato, sezione III, 20 ottobre 2021, n. 7045 nonché 28 febbraio 2022 n. 1381 (oltre a numerose pronunce in sede cautelare), che hanno ampiamente ricostruito le principali tematiche che vengono in rilievo nella materia in questione (sulle quali si veda infra, nel prosieguo dell’esposizione);

– la decisione del Tar Lombardia, sezione prima, che con ordinanza cautelare n. 192/2022 del 14.2.2022 ha preannunciato l’incidente di costituzionalità dell’art. 4, comma 4, del d.l. n. 44/2021, nel testo attualmente vigente, nella parte in cui prevede, per effetto dell’inadempimento all’obbligo vaccinale, la sospensione dall’esercizio delle professioni sanitarie;

– l’ordinanza del Tribunale del lavoro di Padova del 7 dicembre 2021, di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con riferimento alla compatibilità con il regolamento numero 953/2021 e i principi di proporzionalità e non discriminazione dell’obbligo vaccinale anti–Covid a carico del personale sanitario, avuto riguardo, tra l’altro, al dubbio circa la perdurante validità delle autorizzazioni condizionate relative ai vaccini, ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 507 del 2006, una volta approvate cure alternative per l’infezione da virus SAR-Cov-2, nonché circa la legittimità dell’obbligo vaccinale a carico dei sanitari già contagiati, che abbiano perciò raggiunto una immunizzazione naturale, o che si oppongano all’obbligo vaccinale in relazione alle controindicazioni.

14. Circa la rilevanza della questione.

14.1. Il Collegio ritiene che i profili di ricorso volti a sostenere, a vario titolo, l’inapplicabilità agli studenti tirocinanti dell’obbligo vaccinale introdotto dall’art. 4 del d.l. n. 44/2021 siano infondati, avuto riguardo sia all’ampiezza della previsione (riferita alla categoria degli operatori sanitari destinatari dell’obbligo vaccinale) della normativa (sopra richiamata) applicabile ratione temporis, alla data di adozione dell’atto impugnato, sia alla ratio della stessa, che è evidentemente quella di proteggere la salute di chi frequenta i luoghi di cura, in particolare dei pazienti, che spesso si trovano in condizione di fragilità e sono esposti a gravi pericoli di contagio.

A tale conclusione il Collegio perviene:

– in aderenza ai principi espressi dalla decisione del Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, secondo la quale la vaccinazione obbligatoria selettiva introdotta dall’art. 4 del d.l. n. 44/2021 per il personale medico e, più in generale, di interesse sanitario risponde ad una chiara finalità di tutela non solo – e anzitutto – di questo personale sui luoghi di lavoro e, dunque, a beneficio della persona, ma a tutela degli stessi pazienti e degli utenti della sanità, pubblica e privata, secondo il principio di solidarietà (art. 2 Costituzione), e più in particolare delle categorie più fragili e dei soggetti più vulnerabili, che sono bisognosi di cura ed assistenza, spesso urgenti, e proprio per questo sono di frequente o di continuo a contatto con il personale sanitario o sociosanitario nei luoghi di cura e assistenza;

– in coerenza con le previsioni di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 81/2008 (integrato e modificato dal d.lgs. n. 106/2009), in materia di igiene e sicurezza del lavoro, che qualifica “lavoratore” la persona che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolge un’attività lavorativa nell’ambito dell’organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un mestiere, un’arte o una professione, inclusi i soggetti beneficiari delle iniziative di tirocini formativi e di orientamento, gli allievi degli istituti di istruzione ed universitari ed i partecipanti ai corsi di formazione professionale nei quali si faccia uso di laboratori, attrezzature di lavoro in genere, agenti chimici, fisici e biologici.

Pertanto, ad avviso del Collegio, l’art. 4 del d.l. n. 44/2021, laddove prevede l’obbligo vaccinale per “gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario”, deve interpretarsi nel senso di includere i tirocinanti che, nell’ambito del percorso formativo, vengano a contatto con l’utenza in ambito sanitario, ricorrendo le medesime ragioni di tutela dei pazienti.

14.2. Il provvedimento dell’Ufficio di Gabinetto del Rettore dell’Università degli studi di Palermo prot. n. 44582 del 27 aprile 2021 impugnato è stato adottato nel vigore dell’originaria formulazione dell’art. 4 del d.l. n. 44/2021, sicché, alla stregua dell’interpretazione prospettata, il provvedimento impugnato risultava legittimo, senza che a tale conclusione ostino le sopravvenienze normative (sopra richiamate) che hanno, di volta in volta, riformulato la disposizione, fino a pervenire all’attuale testo, dalla cui lettura sembrerebbe desumersi che il legislatore abbia inteso introdurre l’obbligo vaccinale per gli studenti tirocinanti solo in sede di conversione del d.l. n. 172/2021.

Tale interpretazione, in realtà, non era enucleabile dal testo originario della norma.

L’atto, quindi, era in origine rispondente alla formazione regolatrice della fattispecie; né la normativa sopravvenuta all’emanazione del provvedimento può ritenersi aver inciso sulla sua validità, in conformità al principio generale secondo il quale la legittimità di un provvedimento deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio tempus regit actum, con conseguente irrilevanza delle sopravvenienze normative, salvo l’esercizio del potere di autotutela al fine della rimozione degli effetti del provvedimento conforme alla normativa dettata illo tempore ma difforme dalla normativa sopravvenuta; autotutela, nella specie, non esercitata.

Di guisa che il provvedimento impugnato in primo grado, legittimo al momento dell’emanazione, sarebbe divenuto, in teoria, affetto da “illegittimità sopravvenuta” nell’ambito di un arco temporale comunque ormai consumatosi, posto che, in ogni caso, dal 15 febbraio risulta esplicitamente introdotto l’obbligo vaccinale per i tirocinanti.

Ma tale “illegittimità sopravvenuta”, peraltro ormai venuta meno, non potrebbe certamente determinare l’annullamento del provvedimento, con tutte le conseguenze correlate, anche in termini risarcitori.

Ad avviso del Collegio, la corretta esegesi della norma all’epoca vigente non poteva che condurre all’applicazione dell’obbligo vaccinale anche ai tirocinanti.

Indubbiamente si è consapevoli della delicatezza di una interpretazione secundum ratio in materia di trattamento sanitario obbligatorio.

Ma, ove si ritenesse diversamente, dovrebbe apprezzarsi la non manifesta infondatezza del dubbio di legittimità costituzionale (in relazione agli artt. 3 e 32 della Carta) del complesso normativo, ove diversamente interpretato, in quanto, a fronte della ratio di protezione dei soggetti fragili in ambito ospedaliero, avrebbe irrazionalmente esentato dalla vaccinazione obbligatoria, fino al 15 febbraio 2022, una categoria di soggetti (studenti tirocinanti) destinati ad operare a stretto contatto con l’utenza, in situazione del tutto analoga ai medici e agli altri operatori sanitari, rischiando di compromettere, senza alcuna apprezzabile ragione, le esigenze di tutela che hanno determinato l’introduzione dell’obbligo vaccinale.

14.3. Una volta che i tirocinanti erano soggetti all’obbligo in questione, viene smentita la dedotta incompetenza dell’Amministrazione, in quanto l’atto impugnato non ha introdotto ex novo un obbligo vaccinale ma ha dato una corretta interpretazione della normativa in materia.

14.4. Come già rilevato con l’ordinanza di questo Consiglio n. 38/2022, allo stato normativo attuale l’obbligo vaccinale non sussiste in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche e documentate condizioni cliniche, attestate nel rispetto di quanto disposto dalle circolari del Ministero della salute in materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2 (su cui v. infra). Tuttavia, dalla documentazione in atti non si evince tale condizione in capo all’appellante; quanto all’immunizzazione a seguito di malattia naturale, comprovata dalla notifica da parte del medico curante, la stessa determina il differimento della vaccinazione alla prima data utile prevista dalle circolari del Ministero della salute, e dalla documentazione in atti risulta il superamento di tale periodo, sicché l’appellante dovrebbe sottoporsi alla vaccinazione.

Motivo per cui vengono in rilievo le subordinate questioni di costituzionalità della normativa in materia di obbligo vaccinale Sars-Cov-2 sollevate dall’appellante.

15. Le doglianze dell’appellante.

15.1. Nel corso del giudizio, e anche in esito alle risultanze istruttorie, le argomentazioni di parte appellante si sono focalizzate sulla pretesa illegittimità del complesso normativo che ha introdotto l’obbligo vaccinale, con riferimento, da un canto, alla specifica situazione dei soggetti che abbiano contratto in precedenza il virus, e comunque in relazione alla lamentata pericolosità dei vaccini attualmente utilizzati in Italia.

15.2. Alle risultanze istruttorie (sulle quali ci si soffermerà infra) parte ricorrente ha opposto una serie di eccezioni, compendiate nelle consulenze tecniche depositate in vista dell’udienza camerale.

In estrema sintesi, gli studiosi incaricati dall’appellante, dopo aver ricordato che i vaccini disponibili per fronteggiare il virus SARS-Cov-2 appartengono a tre tipologie (tipo tradizionale, a virus inattivato; vaccini proteici; vaccini basati sull’utilizzo di DNA o RNA), si sono soffermati sulla terza tipologia di farmaci, per la prima volta somministrati su larga scala, il cui meccanismo, differente dai vaccini convenzionali (e che ne dovrebbe determinare, a loro avviso, l’ascrizione alla categoria delle terapie geniche, come definite al punto 2.1 All.I, p.IV, della direttiva 2001/83/CE), prevede la liberazione nei tessuti e negli organi di principi attivi che inducono le relative cellule a produrre la proteina virale che sarà poi riconosciuta dal sistema immunitario, innescando i processi di produzione di anticorpi.

Gli studiosi incaricati dall’appellante adducono che:

– il tempo medio di sviluppo di tali vaccini va dai sette ai nove anni; l’emergenza pandemica ha imposto di accelerare le tempistiche di sviluppo, allargando il campione dei soggetti trattati e sovrapponendo parzialmente le varie fasi di studio, ma, innegabilmente, è impossibile conoscere gli effetti a medio-lungo periodo;

– pur ammettendo che “i vaccini proteggono il soggetto immunizzato dalle conseguenze più gravi dell’infezione”, i Consulenti obiettano che gli stessi non fermano la diffusione del virus;

– sebbene i vaccinati “abbiano mostrato una minore propensione ad infettarsi”, la propensione ad infettare gli altri risulterebbe simile tra vaccinati e non;

– “numerosi studi internazionali segnalano un incremento della mortalità generale nel periodo post-vaccinazione”, inspiegabile in presenza delle misure protettive introdotte nel 2021 e considerato il cd. “effetto mietitura” a carico dei più anziani e fragili nell’arco dell’anno 2020, e dati anomali relativamente alla mortalità in paesi con alti tassi di vaccinazione;

– il data base europeo Eudravigilance evidenzia, al febbraio 2022, un numero notevole di eventi gravi e mortali, “mai visto prima con altri vaccini”, peraltro verosimilmente sottostimato, sia per la scarsa efficacia della farmacovigilanza spontanea, sia perché la correlazione viene sistematicamente esclusa in presenza di altre patologie; fenomeno aggravato, per quanto attiene alle segnalazioni provenienti dall’Italia, anche in relazione alla raccomandazione di cui alla nota AIFA del 9 febbraio 2021;

– di seguito, i Consulenti di parte appellante offrono una loro interpretazione circa le ragioni per le quali si verificano i segnalati effetti avversi di infiammazione locale sistemica, aggregazione delle piastrine, trombosi, risposta iper-infiammatoria, complicanze cardiovascolari, tutti fenomeni che sarebbero strettamente dipendenti dai meccanismi di funzionamento dei vaccini a mRNA; evidenziano il rischio di effetti genotossici e di patogenicità della proteina Spike, non approfonditi, come si evincerebbe anche dall’esame della scheda del vaccino Pfizer, ove viene precisato che non sono stati effettuati studi di genotossicità e cancerogenicità, perché non richiesti dalle linee guida WHO, osservandosi che, però, l’esenzione era stata prevista per i vaccini a formulazione classica, per i quali si prevedono al più un paio di somministrazioni nell’arco della vita, mentre nel caso in questione sono previste somministrazioni ripetute, in tempi ravvicinati e per periodi al momento indefiniti, amplificando il rischio in virtù dell’effetto di accumulo;

– viene contestata la mancata previsione di screening sui vaccinandi, in relazione alle potenziali fonti di rischio, tra le quali una concomitante infezione Covid-19, nonostante il caso di un militare deceduto, poche ore dopo la vaccinazione, per ADE (acronimo di antibody dependent enhancement), come dimostrato in sede di autopsia;

– viene contestata l’attendibilità del sistema di farmacovigilanza, nelle attuali circostanze, considerato che, nel caso di nuove tecnologie, è essenziale identificare fenomeni patofisiologici attivati dal farmaco; le segnalazioni vengono eseguite solo in presenza di un ragionevole sospetto della correlazione con la somministrazione del vaccino, mentre andrebbero fatte in ogni caso, demandando ad una commissione di esperti multidisciplinare l’accertamento del nesso causale;

– dal terzo rapporto AIFA si evince che, nell’ambito dell’attuale vaccinovigilanza, si utilizza un algoritmo costruito e validato dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, che tiene conto della relazione temporale tra vaccinazione ed evento; dalla lettura del rapporto si ricava che si perviene all’esclusione di responsabilità dei vaccini nell’ipotesi di decessi di soggetti con patologie pregresse quali malattie cardiovascolari, oncologiche, respiratorie, che, però, osservano i Consulenti, costituiscono la maggior parte delle malattie umane nei Paesi occidentali; inoltre, risulterebbe, a loro avviso, arbitrario il criterio di esclusione dal calcolo dei decessi avvenuti successivamente ai 14 giorni dall’avvenuta vaccinazione.

Per questa ed altre ragioni che, per esigenze di sintesi, non vengono qui riportate, la parte conclude nel senso dell’illegittimità, in rapporto al parametro costituzionale, dell’imposizione dell’obbligo vaccinale, specie per i soggetti che, come l’appellante, abbiano già contratto il virus.

16. Il parametro di legittimità costituzionale.

16.1. La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di vaccinazioni obbligatorie è salda nell’affermare che l’art. 32 Cost. postula il necessario contemperamento del diritto alla salute della singola persona (anche nel suo contenuto di libertà di cura) con il coesistente e reciproco diritto delle altre persone e con l’interesse della collettività.

In particolare, la Corte ha precisato che – ferma la necessità che l’obbligo vaccinale sia imposto con legge – la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. alle seguenti condizioni:

– se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri;

– se si prevede che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole conseguenze “che appaiano normali e, pertanto, tollerabili”;

– e se, nell’ipotesi di danno ulteriore, sia prevista comunque la corresponsione di una equa indennità in favore del danneggiato, e ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria (Corte cost., sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).

In particolare, come affermato dalla sentenza 22 giugno 1990, n. 307, la costituzionalità degli interventi normativi che dispongano l’obbligatorietà di determinati trattamenti sanitari (nel caso di specie si trattava del vaccino antipolio) risulta subordinata al rispetto dei seguenti requisiti:

<il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale.

……. un trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili.

Con riferimento, invece, all’ipotesi di ulteriore danno alla salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio – (…) – il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri>.

E qualora il rischio si avveri, in favore del soggetto passivo del trattamento deve essere <assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito>.

Inoltre, le concrete forme di attuazione della legge impositiva di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto trattamento devono essere <accompagnate dalle cautele o condotte secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e l’arte prescrivono in relazione alla sua natura. E fra queste va ricompresa la comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (.), nonché delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili>.

Come affermato con la decisione 18 gennaio 2018 n. 5, il contemperamento di questi molteplici principi lascia spazio alla discrezionalità del legislatore nella scelta delle modalità attraverso le quali assicurare una prevenzione efficace dalle malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica della raccomandazione, talaltra quella dell’obbligo, nonché, nel secondo caso, calibrare variamente le misure, anche sanzionatorie, volte a garantire l’effettività dell’obbligo. Questa discrezionalità deve essere esercitata alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte (sentenza n. 268 del 2017) <e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica, che debbono guidare il legislatore nell’esercizio delle sue scelte in materia (così, la giurisprudenza costante della Corte sin dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002)>.

A tal riguardo, si precisa ancora nella decisione n. 5/2018, i vaccini, al pari di ogni altro farmaco, sono sottoposti al vigente sistema di farmacovigilanza che fa capo principalmente all’Autorità italiana per il farmaco (AIFA) e poiché, sebbene in casi rari, anche in ragione delle condizioni di ciascun individuo, la somministrazione può determinare conseguenze negative, l’ordinamento reputa essenziale garantire un indennizzo per tali singoli casi, senza che rilevi a quale titolo – obbligo o raccomandazione – la vaccinazione è stata somministrata (come affermato ancora di recente nella sentenza n. 268 del 2017, in relazione a quella anti-influenzale); dunque <sul piano del diritto all’indennizzo le vaccinazioni raccomandate e quelle obbligatorie non subiscono differenze: si veda, da ultimo la sentenza n. 268 del 2017>.

Si vedano in proposito le sentenze 26 febbraio 1998 n. 27 e 23 giugno 2020 n. 118, sempre in tema di diritto all’indennizzo.

16.2. Ai fini della valutazione circa la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla parte appellante occorre, quindi, esaminare partitamente i vari profili coinvolti nella regolamentazione dell’obbligo vaccinale (nel caso specifico, relativamente al personale sanitario), anche alla luce delle risultanze dell’istruttoria, dei chiarimenti resi dall’Organo incaricato in sede di udienza camerale, della documentazione allegata alla relazione istruttoria e di quella non allegata ma alla quale la relazione ha fatto riferimento.

17. Il giudizio di non manifesta infondatezza.

17.1. Attualmente si stima che il virus Sars-Cov-2 abbia prodotto, solo in Italia, oltre 157.000 morti.

A tale riguardo, parte appellante lamenta l’asimmetria tra la metodologia di conteggio dei decessi, che vengono imputati al Covid-19 quand’anche il paziente soffrisse di altre patologie, e quella relativa al conteggio di eventi fatali in conseguenza della vaccinazione obbligatoria, la cui riconducibilità a quest’ultima viene esclusa in presenza di altre patologie.

Tralasciando, per un momento, la questione degli eventi avversi da vaccinazione, ad avviso del Collegio non è irrazionale il criterio di imputazione al virus anche dei decessi di soggetti “fragili”, affetti, ad esempio, da patologie cardiovascolari, obesità, patologie oncologiche e respiratorie, tutte condizioni cliniche piuttosto diffuse nelle cd. società del benessere, che (in linea del tutto generale) vengono mantenute sotto controllo dalle opportune terapie farmacologiche, non precludendo significativamente un’adeguata aspettativa di vita, sicché il virus appare effettivamente ad interporsi quale evento scatenante una compromissione delle funzioni vitali che altrimenti sarebbero rimaste in equilibrio.

Il dato ufficiale relativo alla mortalità non può quindi, ad avviso del Collegio, essere seriamente contestato, e deve essere tenuto presente allorquando si contesta, in radice, la stessa introduzione dell’obbligo vaccinale.

La necessità di fronteggiare un fenomeno pandemico di proporzioni drammatiche, tale da travolgere i sistemi sanitari e sociali dei Paesi coinvolti nelle varie “ondate”, ha spinto la comunità scientifica a sforzi titanici nella ricerca.

Molte decine di migliaia di persone si sono rese disponibili per partecipare alle sperimentazioni del vaccino COVID-19 già nel 2020 e sono stati compiuti sforzi finanziari inediti.

I vaccini non hanno omesso alcuna delle tradizionali fasi di sperimentazione; ma, data l’impellenza della situazione pandemica, dette fasi sono state condotte in parallelo, in sovrapposizione parziale, il che ha consentito di accelerare l’immissione in commercio dei farmaci, i quali, comunque, hanno ottenuto un’autorizzazione provvisoria proprio in relazione alla inevitabile assenza di dati sugli effetti a medio e lungo termine.

In proposito, la disciplina generale del procedimento di autorizzazione al commercio di farmaci in Europa e delle autorizzazioni, che vengono rilasciate dopo il normale periodo di sperimentazione, si rinviene nel regolamento numero 726 del 2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 (che ha istituito procedure comunitarie per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, nonché l’agenzia europea per i medicinali).

Il regolamento (CE) numero 507 della Commissione del 29 marzo 2006 ha invece disciplinato l’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata dei medicinali per uso umano, che consente, appunto, lo svolgimento in parallelo, anziché in sequenza, delle fasi di sperimentazione clinica, accelerando, quindi, la normale tempistica di svolgimento delle sperimentazioni.

I farmaci commercializzati in virtù di tale seconda tipologia di autorizzazioni non sono preparati “sperimentali”: sebbene si tratti di vaccini immessi sul mercato in tempi molto più rapidi (rispetto, ad esempio, i 28 anni per la commercializzazione del vaccino per la varicella e i 15 relativi a quello sul papillomavirus), la innovativa tecnica a mRna non costituisce in assoluto una novità, perché da tempo sperimentata dopo l’avvio della ricerca nell’ambito di un efficace approccio alla cura dei tumori; anche gli altri due vaccini (Vaxzevria di AstraZeneca e Johnson&Johnson) sfruttano una tecnologia di più recente introduzione, sperimentata in relazione al grave virus Ebola. In entrambi i casi si tratta di tecnologie destinate ad avere un sempre maggiore impiego, in relazione alla particolare efficacia.

Inevitabilmente, il profilo di rischio a medio e lungo termine è sconosciuto, cosa che, peraltro, è connaturata ad una infinità di preparati, dato che la ricerca scientifica consente l’aggiornamento costante dei farmaci disponibili, i cui effetti vengono verificati in un arco di tempo comunque “finito”.

Come sottolineato nella relazione trasmessa a seguito dell’ordinanza istruttoria n. 38/2022, l’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata è lo strumento che permette alle autorità regolatori e di approvare un farmaco rapidamente e in modo pragmatico in presenza di una necessità urgente, garantendo, comunque, che il vaccino approvato soddisfi i rigorosi standard UE quanto a sicurezza, efficacia e qualità, ma senza considerare concluso il processo di valutazione al momento dell’immissione in commercio, in quanto si consente agli sviluppatori di presentare dati supplementari sul vaccino anche successivamente.

Sotto altro profilo, non è seriamente dubitabile la serietà e gravità della patologia da Covid-19: se è vero che nelle forme lievi il sistema immunitario del paziente riesce a controllare la malattia, nelle forme severe si riscontra un’eccessiva risposta immunitaria che può portare alla morte del paziente o a danni irreversibili agli organi; molti sopravvissuti devono affrontare problemi di salute anche gravi a lungo termine, con compromissione delle aspettative e della qualità della vita, generando un carico aggiuntivo sui sistemi sanitari.

La validità dell’approccio vaccinale, sebbene introdotto in una fase emergenziale, pare mantenere la propria legittimità (o meglio, necessità) anche nell’attuale fase, nonostante l’intervenuta approvazione di alcuni farmaci che consentono la terapia dei soggetti contagiati; il problema è che l’efficacia di quasi tutte le terapie in questione dipende dalla tempestività nella somministrazione, cosa che risulta piuttosto difficile, considerato l’esordio della patologia da SARS-COV-2 (che perlopiù presenta una sintomatologia simil-influenzale) e la durata del cd. periodo finestra (allorquando il test presenta un risultato falso-negativo). Per cui è arduo intercettare un ammalato entro la stringente tempistica raccomandata dai produttori.

17.2. In relazione alle argomentazioni sviluppate dall’appellante (la vaccinazione sarebbe inutile, non impedendo al vaccinato di contagiarsi e contagiare), viene in rilievo la richiamata decisione del Consiglio di Stato n. 7045/2021, che ha ritenuto legittimo l’obbligo vaccinale contro il virus Sars-CoV-2 per il personale sanitario, escludendo (in esito ad ampio e complesso percorso argomentativo), tra l’altro, che i vaccini non abbiano efficacia; la richiamata decisione ha ricordato che “la posizione della comunità scientifica internazionale, alla luce delle ricerche più recenti, è nel senso che la fase di eliminazione virale nasofaringea, nel gruppo dei vaccinati, è tanto breve da apparire quasi impercettibile, con sostanziale esclusione di qualsivoglia patogenicità nei vaccinati”…..

Questo Consiglio, nella precedente ordinanza n. 38/2022, ha ricordato come, in applicazione del principio costituzionale di solidarietà, il Consiglio di Stato abbia affermato che, in fase emergenziale, di fronte al bisogno pressante, drammatico, indifferibile di tutelare la salute pubblica contro il dilagare del contagio, il principio di precauzione, che trova applicazione anche in ambito sanitario, opera in modo inverso rispetto all’ordinario e, per così dire, controintuitivo, perché richiede al decisore pubblico di consentire o, addirittura, imporre l’utilizzo di terapie che, pur sulla base di dati non completi (come è nella procedura di autorizzazione condizionata, che però ha seguito le quattro fasi della sperimentazione richieste dalla procedura di autorizzazione), assicurino più benefici che rischi, in quanto il potenziale rischio di un evento avverso per un singolo individuo, con l’utilizzo di quel farmaco, è di gran lunga inferiore del reale nocumento per una intera società, senza l’utilizzo di quel farmaco (in termini, decisione n. 7045/2021 cit.).

17.3. Più di recente, con la decisione n. 1381 del 28 febbraio 2022, la Sezione ha sottolineato come i monitoraggi dell’AIFA e dell’ISS abbiano evidenziato l’elevata efficacia vaccinale nel prevenire l’ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva e il decesso; sicché, l’argomento della scarsa incidenza della vaccinazione nel contrastare la trasmissibilità del virus – tratto dalla constatazione che soggetti vaccinati sono in grado di infettarsi e infettare- è inidoneo a scardinare la razionalità complessiva della campagna di vaccinazione, concepita, certo, con l’obiettivo di conseguire una rarefazione dei contagi e della circolazione del virus, ma anche allo scopo di evitare l’ingravescente della patologia verso forme severe che necessitano di ricovero in ospedale, obiettivo tuttora conseguito dal sistema preventivo in atto, il quale si avvantaggia, proprio grazie alla maggiore estensione della platea dei vaccinati, di una minore pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva.

17.4. Tale ragionamento viene condiviso dal Collegio: sebbene empiricamente si debba riconoscere che, in presenza di nuove varianti, la vaccinazione non appaia garantire l’immunità da contagio, sicché gli stessi vaccinati possono contagiarsi e, a loro volta, contagiare, la stessa a tutt’oggi risulta efficace nel contenere decessi ed ospedalizzazioni, proteggendo le persone dalle conseguenze gravi della malattia, con un conseguente duplice beneficio: per il singolo vaccinato, il quale evita lo sviluppo di patologie gravi; per il sistema sanitario, a carico del quale viene allentata la pressione.

Vale la pena di riportare i dati che emergono dalla relazione trasmessa dall’Organo incaricato dell’istruttoria, in risposta a specifico quesito di questo Consiglio:

<Come risulta dal “Report Esteso ISS” sul Covid-19 del 9/02/2021………il tasso di ospedalizzazione standardizzato per età relativo alla popolazione di età ≥ 12 anni nel periodo 24/12/2021-23/01/2022 per i non vaccinati …….. risulta circa sei volte più alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ 120 giorni …….. e circa dieci volte più alto rispetto ai vaccinati con dose aggiuntiva/booster ……., con prevalenza nello stesso periodo della variante Omicron stimata al 99,1%.

Il tasso di ricoveri in terapia intensiva standardizzato per età, relativo alla popolazione di età ≥ 12 anni, nel periodo 24/12/2021-23/01/2022 per i non vaccinati …… risulta circa dodici volte più alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ 120 giorni ……. e circa venticinque volte più alto rispetto ai vaccinati con dose aggiuntiva/booster ……

Il tasso di mortalità standardizzato per età, relativo alla popolazione di età ≥ 12 anni, nel periodo 17/12/2021-16/01/2022, per i non vaccinati ………. risulta circa nove volte più alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ 120 giorni ……… e circa ventitré volte più alto rispetto ai vaccinati con dose aggiuntiva/booster …..>.

Con conseguente conferma dell’efficacia del vaccino nel ridurre la percentuale del rischio, quanto meno, ai fini della prevenzione dei casi di malattia severa e del decorso fatale.

In tale ottica, il ragionamento dell’appellante (secondo il quale sarebbe ingiusto sottoporre soggetti in età giovanile al rischio degli effetti collaterali da vaccinazione, a fronte di un rischio di conseguenze gravi dell’infezione da Covid -19 basso o addirittura inesistente) si rivela fallace sotto duplice profilo: intanto, perché il dato che emerge dallo studio dell’andamento della pandemia è che, a differenza della versione originaria del virus, le attuali varianti colpiscono trasversalmente, tant’è vero che si sono potuti osservare casi di malattia grave e decessi in tutte le fasce di età, anche giovanili ed infantili.

In secondo luogo, perché anche i soggetti in età giovanile possono incorrere in infortuni, sinistri stradali, patologie di vario tipo (dalle cardiovascolari alle oncologiche) che necessitano assistenza e ricovero ospedaliero; ma l’abnorme pressione sulle strutture sanitarie indotta dai pazienti gravi da Covid-19, come noto, impatta in maniera drammatica sull’assistenza alla popolazione in generale.

Di guisa che risulta evidente come la vaccinazione, sostanzialmente, tuteli sia l’interesse dei singoli, sia l’interesse collettivo: quanto al secondo, risulta ovvio; quanto al primo, la vaccinazione comporta il duplice beneficio di prevenire forme gravi di infezione, che ormai interessano qualunque fascia di età, e diminuire la pressione sulle strutture sanitarie, ancora una volta a vantaggio di ciascun cittadino, le cui necessità assistenza sanitaria non possono essere adeguatamente soddisfatte in situazioni di costante emergenza.

Invero, tale concetto pare essere stato ben compreso e condiviso dalla popolazione, come comprova l’elevata adesione volontaria alla campagna vaccinale nella fase anteriore all’introduzione dei vari obblighi (anche, per quello che può rilevare, da parte dei componenti di questo Collegio).

Pertanto, ad avviso del Collegio, appare rispettato il primo degli indici di costituzionalità degli obblighi vaccinali (che il trattamento sia diretto a migliorare o a preservare lo stato di salute sia di chi vi è assoggettato, sia degli altri).

18. Il giudizio di non manifesta infondatezza: profili di criticità della vaccinazione obbligatoria per Covid-19 rispetto agli altri parametri di costituzionalità dei vaccini obbligatori, in particolare gli eventi avversi

Elementi di criticità appaiono emergere, invece, con riferimento agli altri parametri, con specifico riferimento alla problematica degli eventi avversi.

18.1. Occorre premettere che, in ordine a detto profilo, questa decisione deve necessariamente discostarsi (per ben precise motivazioni, come si vedrà) dal richiamato precedente costituito dalla decisione n. 1381/2022, che ha escluso la ricorrenza di profili di dubbio in ordine alla proporzionalità dell’obbligo vaccinale, richiamandosi (sub 6.7) alla pronuncia n. 7045/2021, ove si era precisato come non risultasse (e non fosse stato dimostrato in giudizio) che il rischio degli effetti avversi non rientrasse “nella media, tollerabile, degli eventi avversi già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da anni”.

Dunque, le richiamate pronunzie hanno fondato il proprio convincimento su dati che, però, sono stati recentemente (e successivamente al passaggio in decisione della sentenza n. 1381/2022, avvenuto nel gennaio 2022) revisionati, in quanto nel febbraio 2022 è stato pubblicato dall’AIFA il rapporto annuale sulla sicurezza dei vaccini anti Covid-19.

I dati che emergono dalla consultazione del rapporto (richiamato anche nella relazione istruttoria), e dal confronto tra lo stesso ed il rapporto vaccini 2020 (non citato nella richiamata relazione, ma facilmente visionabile dal medesimo sito web dell’AIFA), evidenziano, infatti, una situazione ben diversa.

Il Rapporto Vaccini 2020 descrive le attività di cd. vaccinovigilanza condotte in Italia dall’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) in collaborazione con l’Istituto Superiore di Sanità (ISS) e con il Gruppo di Lavoro per la vaccinovigilanza. Tali attività consistono nel monitoraggio e nella valutazione delle segnalazioni di sospette reazioni avverse ai vaccini.

Ebbene, dall’esame di tale rapporto si evidenzia che, rispetto al totale delle dosi totali somministrate in Italia di vaccini (sia obbligatori che raccomandati: Esavalenti , Tetravalente, Trivalente, Antipneumococcici, Anti-rotavirus , Antimeningococco, MPR-MPRV-V e Anti-papillomavirus), nel 2020 sono state inserite nella Rete Nazionale di Farmacovigilanza complessivamente 5.396 segnalazioni di sospetti eventi avversi a vaccini, pari a 17,9 segnalazioni ogni 100.000 dosi somministrate, delle quali solo 1,9 costituiscono segnalazioni gravi.

Invece, dall’esame del “Rapporto annuale sulla sicurezza dei vaccini anti-COVID-19” (i cui dati essenziali vengono riportati nella relazione istruttoria, pagg. 13 e ss.) emerge che <complessivamente, durante il primo anno dell’attuale campagna vaccinale, sono state inserite, nella Rete Nazionale di Farmacovigilanza, 117.920 segnalazioni di sospetto evento avverso, successivo alla vaccinazione, su un totale di 108.530.987 dosi di vaccino, con un tasso di segnalazione di 109 segnalazioni ogni 100.000 dosi somministrate, …….., (e) con un tasso di 17,6 eventi gravi ogni 100.000 dosi somministrate>.

Come risulta evidente, non solo il numero di eventi avversi da vaccini anti SARS-COV-2 è superiore alla <media ….. degli eventi avversi già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da anni>, ma lo è di diversi ordini di grandezza (109 segnalazioni, a fronte di 17,9, e con un tasso di 17,6 eventi gravi ogni 100.000 dosi somministrate, a fronte di un tasso 1,9 segnalazioni gravi).

Le emergenze istruttorie suggeriscono, quindi, una rivisitazione degli orientamenti giurisprudenziali fin qui espressi sulla base di dati ormai superati.

18.2. La Corte ha, come sopra ricordato, ritenuto che la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. a condizione, tra l’altro, che si preveda che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole conseguenze “che appaiano normali e, pertanto, tollerabili”.

Occorre, quindi, anzitutto chiedersi:

– se lo stato della raccolta di informazioni (connaturata, come sopra spiegato, alle caratteristiche della procedura di immissione in commercio mediante autorizzazione condizionata) sugli eventi avversi da vaccinazione anti-Covid-19 evidenzi o meno fenomeni che trasbordino la tollerabilità;

– in caso affermativo, se e quale rilevanza possa avere, ai fini dello scrutinio di costituzionalità, la percentuale di eventi avversi gravi/fatali;

– in caso di risposta tanto affermativa quanto negativa al primo interrogativo, attendibilità del sistema di raccolta dati in ordine agli effetti collaterali.

Tale ultima questione assume rilievo cruciale, specie per i farmaci sottoposti ad autorizzazione condizionata, per i quali, successivamente alla commercializzazione, prosegue il processo di valutazione (rinviandosi, al riguardo, per maggiori dettagli, ai chiarimenti acquisiti in sede istruttoria), suscettibile di essere inficiato tanto da un’erronea attribuzione alla vaccinazione di eventi e patologie alla stessa non collegati causalmente, quanto da una sottostima di eventi collaterali, specie gravi e fatali.

Tale evenienza comprometterebbe l’indagine volta a confrontare il farmaco la cui somministrazione è imposta legislativamente con il richiamato parametro costituzionale, sotto duplice profilo: sia perché renderebbe incerto l’accertamento circa la normale tollerabilità; sia perché, come sopra ricordato, la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito come, nell’ipotesi in cui dalla vaccinazione consegua un danno, deve essere prevista la corresponsione di una equa indennità in favore del danneggiato, indennità che, quanto alla vaccinazione anti Covid-19 obbligatoria, rientrava già nel perimetro della l. n. 210/1992, ed è stata di recente estesa, dall’art. 20 del d.l. n. 4/2022, alla vaccinazione volontaria, ma il cui conseguimento, in concreto, potrebbe essere vanificato (o comunque ostacolato) dal mancato riconoscimento, da parte delle Autorità a ciò deputate, in esito al periodo osservazionale, di un effetto collaterale.

18.3. Si deve premettere che, come relazionato dall’Organo incaricato dell’istruttoria in riscontro a specifico quesito di questo Consiglio, l’attività della farmacovigilanza si propone di raccogliere informazioni di sicurezza sul campo, al fine di poter effettuare un costante e continuo aggiornamento del profilo beneficio-rischio dei singoli vaccini, mediante la rilevazione e comunicazione dei sospetti eventi avversi osservati dopo la vaccinazione (AEFI, Adverse Events Following Immunization) e di ogni altro problema inerente alle vaccinazioni (farmacovigilanza passiva) e sulla raccolta di informazioni attraverso opportuni studi indipendenti (farmacovigilanza attiva).

La relazione evidenzia come <le segnalazioni spontanee provengano sia da figure professionali del settore sanitario che da singoli cittadini e sono inserite nella Rete Nazionale di Farmacovigilanza (RNF) dai Responsabili Locali di Farmacovigilanza (RLFV), i quali contribuiscono, insieme ai Centri Regionali (CRFV) e ad AIFA, al corretto funzionamento del sistema nazionale di farmacovigilanza. ….. Una segnalazione non implica necessariamente, né stabilisce in sé, un nesso di causalità tra vaccino ed evento, ma rappresenta un sospetto che richiede ulteriori approfondimenti, attraverso un processo definito appunto “analisi del segnale”. Partendo da un certo numero di segnalazioni, relative a un singolo evento e/o dal riscontro di una disproporzione statistica (cioè la coppia vaccino/reazione che si osserva più frequentemente per quel vaccino rispetto a tutti gli altri vaccini), i Responsabili locali di FV (RLFV) e i Centri Regionali di FV (CRFV) verificano, quotidianamente, la completezza di tutte le informazioni (come ad esempio le date di vaccinazione e il tempo di insorgenza dei sintomi fondamentali).

In riferimento ai casi definiti gravi, il CRFV identifica il nesso di causalità attraverso l’algoritmo dell’OMS, che permette di valutare la probabilità dell’associazione evento/vaccino. Occorre evidenziare che quanto più elevato è il numero delle segnalazioni di sospetto AEFI, tanto maggiore è la probabilità di riuscire a osservare un evento avverso realmente causato da un vaccino, soprattutto se si tratta di un evento raro. Qualora da questo insieme di attività scaturisca l’ipotesi di una potenziale associazione causale fra un evento nuovo e un vaccino, o emergano informazioni aggiuntive su un evento avverso noto, si genera un segnale di sicurezza che richiede un’ulteriore attenta azione di verifica sulla base delle informazioni disponibili (signal management).

………. all’esito dell’identificazione iniziale, ogni segnale viene valutato e discusso a livello europeo dal Pharmacovigilance Risk Assessment Committee (PRAC), costituito da rappresentanti di tutti gli stati membri dell’EU/EEA, oltre che da sei esperti in diversi campi, nominati dalla Commissione Europea e da rappresentanti delle professioni sanitarie e delle associazioni dei pazienti.

Con specifico riguardo, invece, agli studi di farmacovigilanza attiva, ……… questi ultimi si basano sulla stimolazione o sulla raccolta sistematica delle segnalazioni di eventi avversi nel corso di studi osservazionali, spesso condotti in ambienti specifici (p. es. ospedali) o limitatamente a specifiche problematiche di sicurezza o sull’analisi di specifici database (archivi amministrativi, registri farmaco o paziente). Gli eventi raccolti prospetticamente nell’ambito di tali studi vengono, comunque, inseriti nella RNF e contribuiscono alla valutazione dei segnali. L’obiettivo della farmacovigilanza attiva è, dunque, quello di incrementare le segnalazioni e, tramite studi ad hoc, quantificare eventuali rischi emersi dalla farmacovigilanza passiva.

…….. Le segnalazioni raccolte nella Rete Nazionale di Farmacovigilanza …… sono trasferite quotidianamente in EudraVigilance (il database di farmacovigilanza dell’EMA), tramite il quale, successivamente, transitano anche in VigiBase (database di farmacovigilanza del Centro di Monitoraggio Internazionale dei Farmaci di Uppsala dell’OMS).

Attraverso il surriferito sistema di condivisione europeo e globale, le segnalazioni di reazioni avverse italiane sono, quindi, valutate in un più ampio contesto internazionale. Invero, appare agevole osservare come la discussione condivisa che ne scaturisce e la disponibilità di dati provenienti da tutta Europa, a livello globale, consentono di poter verificare il rischio potenziale su un numero di casi decisamente più elevato rispetto a quelli disponibili nei singoli database nazionali.

Lo scopo della vaccinovigilanza, a livello nazionale, europeo e globale, è, pertanto, quello di monitorare la sicurezza del vaccino nel suo contesto reale di utilizzo, al fine di raccogliere ogni eventuale nuova informazione e mettere in atto delle misure per la minimizzazione del rischio a livello individuale e collettivo. Tali attività, che sono routinariamente condotte per tutti i prodotti medicinali, sono state intensificate nel contesto pandemico in riferimento ai vaccini anti-COVID-19, così come ai farmaci necessari al contenimento della malattia>.

18.4. Tanto premesso, la raccolta dei dati che emergono dalla consultazione della banca dati europea (EudraVigilance, facilmente accessibile attraverso il sito AIFA) permette di rilevare che a fine gennaio 2022 risultavano somministrati in ambito EU/EEA 570 milioni di dosi (ciclo completo e booster) del vaccino Cominarty (BioNTech and Pfizer), in relazione al quale esultano acquisite 582.074 segnalazioni di eventi avversi, dei quali 7.023 con esito fatale; quanto al vaccino Vaxzevria (AstraZeneca), a fronte di 69 milioni di dosi si registravano 244.603 segnalazioni di eventi avversi, dei quali 1447 con esito fatale; quanto al vaccino Spikevax (Moderna), a fronte di 139 milioni di dosi risultavano segnalati 150.807 eventi avversi, dei quali 834 con esito fatale; quanto al Covid-19 Vaccine Janssen, a fronte di 19 milioni di dosi risultavano 40.766 segnalazioni, delle quali 279 con esito fatale.

Indubbiamente, la maggior parte degli effetti collaterali, elencati nel data base, evidenziano sintomi modesti e transitori; gli eventi avversi più seri comprendono disordini e patologie a carico dei sistemi circolatorio (tra cui trombosi, ischemie, trombocitopenie immuni), linfatico, cardiovascolare (incluse miocarditi), endocrino, del sistema immunitario, dei tessuti connettivo e muscolo-scheletrico, del sistema nervoso, renale, respiratorio; neoplasie.

Nel novero di tale elencazione rientrano, evidentemente, anche patologie gravi, tali da compromettere, in alcuni casi irreversibilmente, lo stato di salute del soggetto vaccinato, cagionandone l’invalidità o, nei casi più sfortunati, il decesso.

È, quindi, da dubitarsi che farmaci a carico dei quali si stiano raccogliendo segnalazioni su tali effetti collaterali soddisfino il parametro costituzionale sopra richiamato.

Vero è che le reazioni gravi costituiscono una minima parte degli eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio posto dalla Corte costituzionale in tema di trattamento sanitario obbligatorio non pare lasciare spazio ad una valutazione di tipo quantitativo, escludendosi la legittimità dell’imposizione di obbligo vaccinale mediante preparati i cui effetti sullo stato di salute dei vaccinati superino la soglia della normale tollerabilità, il che non pare lasciare spazio all’ammissione di eventi avversi gravi e fatali, purché pochi in rapporto alla popolazione vaccinata, criterio che, oltretutto, implicherebbe delicati profili etici (ad esempio, a chi spetti individuare la percentuale di cittadini “sacrificabili”).

Pare, quindi, che, non potendosi, in generale, mai escludere la possibilità di reazioni avverse a qualunque tipologia di farmaco, il discrimen, alla stregua dei criteri rinvenibili dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, vada ravvisato nelle ipotesi del caso fortuito e imprevedibilità della reazione individuale.

Ma nel caso in questione, l’esame dei dati pubblicati nel sito EudraVigilance disaggregati per Stato segnalatore evidenzia una certa omogeneità nella tipologia di eventi avversi segnalati dai vari Paesi (in disparte il maggiore o minore afflusso di dati, evidenziato dai Consulenti della parte appellante), il che lascia poco spazio all’opzione caso fortuito/reazione imprevedibile.

In tale condizione, vi è da dubitarsi della coerenza dell’attuale piano vaccinale obbligatorio con i principi affermati dalla Corte, in riferimento, va sottolineato, a situazioni per così dire ordinarie, non ravvisandosi precedenti riferiti a situazioni emergenziali ingenerate da una grave pandemia.

18.5. Sia la parte appellante che lo stesso Organo incaricato della verificazione si sono ampiamente soffermati sui limiti del sistema di monitoraggio, pervenendo a conclusioni opposte, in quanto la prima argomenta circa la sottostima degli eventi avversi, il secondo precisa che gli eventi temporalmente associati alla vaccinazione non sono necessariamente alla stessa causalmente collegati, motivo per cui devono essere approfonditi nell’ambito delle valutazioni periodiche di sicurezza.

Viene introdotto un tema oggettivamente importante, quello dell’adeguatezza dei sistemi di monitoraggio dei vaccini anti-Covid-19 al fine di individuare la connessione tra la vaccinazione e gli eventi sfavorevoli che colpiscono la popolazione vaccinata nell’ambito di un piano vaccinale “di massa”.

Ora, all’interno di un determinato intervallo temporale, una percentuale di popolazione è destinata ad incorrere in eventi gravi/fatali (infarto, ictus, cancro e quant’altro).

Qualora in tale arco di tempo intervenga una vaccinazione, la stessa percentuale di soggetti incorrerà nei medesimi eventi, indipendentemente dalla somministrazione del farmaco.

Motivo per cui il sistema di farmacovigilanza passiva (che, come rimarcato nella relazione istruttoria, consente sia a figure professionali del settore sanitario che a singoli cittadini di trasmettere segnalazioni spontanee) espone al rischio dell’inquinamento dei dati da eventuali segnalazioni di effetti collaterali erroneamente attribuiti al vaccino.

Per tale ragione la mole di dati inoltrati deve costituire oggetto ulteriori studi.

Specularmente, è indubbio che detto sistema presenti il rischio di un deficit di attendibilità anche in senso opposto.

Limitandosi alle informazioni desumibili dalla relazione istruttoria e dalla lettura dei report vaccinali recentemente pubblicati, si evince che il flusso dei dati trasmessi viene intercettato dai responsabili locali e dei centri regionali di farmacovigilanza, i quali effettuano diverse scremature, sia in ordine alla completezza delle informazioni inserite nel modulo di segnalazione, sia in merito alla ricerca del nesso di causalità attraverso l’algoritmo dell’OMS, impostato al fine di valutare la probabilità dell’associazione evento/vaccino. Per quello che emerge dalla lettura della relazione istruttoria e dei report vaccinali, un profilo di criticità discende dalla richiesta connessione temporale tra la vaccinazione e la manifestazione dell’evento avverso, congiuntamente alla circostanza che gli operatori sanitari sono tenuti, in base all’art. 22 del decreto del Ministero della salute del 30 aprile 2015, a segnalare tempestivamente “sospette reazioni avverse” dai medicinali di cui vengano a conoscenza nell’ambito della propria attività.

Ma nell’ipotesi di farmaci sottoposti ad autorizzazione condizionata, il profilo di rischio a medio e lungo termine deve emergere proprio dallo studio di fenomeni avversi che possono anche intervenire a distanza di tempo dalla somministrazione del farmaco (collocandosi, quindi, fuori dalla finestra temporale di riferimento tra somministrazione del vaccino e sospetta reazione su cui è impostato l’algoritmo) ed essere imprevisti o inconsueti rispetto gli eventi avversi conosciuti e attesi, e quindi suscettibili di essere scartati dagli operatori sanitari perché erroneamente non ritenuti “sospetti”.

Senza contare che, come confermato dalla lettura della relazione istruttoria, nell’ambito del presente piano vaccinale, non essendovi alcun obbligo di presentare in sede vaccinale una relazione da parte del medico di famiglia, i cittadini possono decidere autonomamente di sottoporsi alla vaccinazione (in hubs vaccinali, farmacie etc.), senza alcuna previa consultazione con il medico di base, il quale può anche non venire a conoscenza del fatto che un proprio paziente si è vaccinato (vero è che l’eseguita vaccinazione viene registrata presso l’anagrafe vaccinale, ma non è verosimile che i medici di medicina generale controllino giornalmente e di propria iniziativa il data base per verificare se e quali tra le migliaia di loro assistiti si siano sottoposti a vaccinazione).

Né possono riporsi eccessive aspettative sulle segnalazioni spontanee dei cittadini, vuoi per l’eterogeneità della popolazione (non tutti, per variegate età e condizioni socio economiche, hanno la dimestichezza con gli strumenti informatici e le procedure burocratiche necessaria per compilare ed inoltrare un modulo di segnalazione eventi avversi completo di tutti i dati richiesti), vuoi perché il cittadino colpito da una patologia grave (per non parlare di quello deceduto) verosimilmente avrà altre preoccupazioni che non inoltrare la segnalazione.

In tali condizioni, rischiano di andare perdute informazioni cruciali per la rilevazione degli eventi avversi e, conseguentemente, per una corretta ed esaustiva profilazione del rapporto rischi-benefici dei singoli vaccini.

Tale limite, ovviamente, è connaturato a tale metodologia di rilevazione che è adottata nella generalità dei paesi, ma che per la tipologia dei farmaci in questione presenta evidenti criticità.

D’altra parte, è lo stesso report sui vaccini Covid-19, recentemente pubblicato dall’AIFA, a segnalare (a proposito della farmacovigilanza passiva) che <la sottosegnalazione …… è infatti un limite intrinseco alla stessa natura della segnalazione, ben noto e ampiamente studiato anche nella letteratura scientifica internazionale, che ha alcuni suoi specifici determinanti nella scarsa sensibilità alla segnalazione di sospette reazioni avverse da parte di operatori sanitari e non e nell’accessibilità dei sistemi di segnalazione>.

Lo stesso utilizzo dell’algoritmo, che espunge la segnalazione di eventi distanti, nel tempo, rispetto alla data della vaccinazione, non pare coerente con le esigenze di studio dei profili di rischio a medio lungo termine dei farmaci sottoposti ad approvazione condizionata.

La metodologia di monitoraggio mediante farmacovigilanza attiva, che integra la farmacovigilanza passiva, consente, invece, di sottoporre ad osservazione per così dire asettica un campione di popolazione, della quale vengono raccolti, nel tempo, tutti i dati relativi allo stato di salute successivi all’assunzione del farmaco, e ,consentendo di acquisire i dati di molte persone vaccinate e confrontarli con quelli che ci si aspetterebbe in quella fascia d’età solo per effetto del caso, consente di evidenziare eventi avversi non attesi potenzialmente gravi e biologicamente plausibili.

La raccolta generale delle informazioni sullo stato di salute delle persone nel tempo, non inquinata dal pregiudizio dell’effetto atteso (vuoi per la ricorrenza statistica di un determinato effetto collaterale, vuoi per la connessione temporale rispetto alla vaccinazione), che può indurre i medici a trascurare la segnalazione di stati patologici che, per proprio convincimento, allo stato delle proprie conoscenze, si ritengono non connessi all’assunzione del farmaco, ed il valutatore all’espulsione di eventi segnalati ma erroneamente ritenuti non pertinenti, consente quel progresso nello studio post vaccinale cruciale ai fini di un’efficace valutazione del profilo di rischio del farmaco, che potrebbe anche modificarsi nel tempo, inducendo ad abbandonare alcuni vaccini a vantaggio di altri, come del resto avvenuto in Italia allorquando, a fronte di alcuni casi di eventi fatali sospetti, è stata prudentemente sospesa la somministrazione del vaccino AstraZeneca.

Parte appellante, attraverso le consulenze di parte depositate, si è particolarmente diffusa sull’argomento della sottostima delle segnalazioni, anche alla stregua della nota AIFA del 9 febbraio 2021.

Tale documento, prodotto in giudizio, non è stato contestato dalla Difesa Erariale, sebbene debba rilevarsi che l’AIFA non è parte del giudizio; ma, allo stato, non sembrano sussistere ragioni per dubitare dell’autenticità dello stesso.

L’appellante ritiene che con tale nota si sia inteso scoraggiare l’inoltro di segnalazioni relative ad eventi avversi, ma il Collegio non condivide tale prospettazione.

La nota, richiamando precedenti comunicazioni, è rivolta a fornire precisazioni sulla gestione delle segnalazioni di sospette reazioni avverse conseguenti l’utilizzo dei vaccini all’interno della rete nazionale di farmacovigilanza, e, tra l’altro, reca la seguente indicazione:

<come da precedente nota…… si raccomanda di ricondurre l’operatività delle singole strutture regionali alla gestione delle segnalazioni di sospette reazioni avverse all’interno della RNF e all’adozione degli strumenti resi disponibili da AIFA, seguendo il normale flusso di segnalazione e le tempistiche previste dalla normativa vigente con l’invito a ridurle quanto più possibile, in modo da non generare allarmi ingiustificati o ritardi nelle valutazioni condotte a livello europeo>.

Ad avviso del collegio, l’invito “a ridurle” è riferito (già da un punto di vista strettamente grammaticale) alle tempistiche; tale conclusione è avvalorata dalla lettura delle precedenti note, rinvenibili sul sito web dell’AIFA, come la n. 0148253-30/12/2020, ove (più chiaramente) viene indicato che < considerata l’attuale situazione pandemica, si raccomanda di ridurre quanto più possibile il tempo necessario per la registrazione in RNF delle segnalazioni di sospette reazioni avverse ai vaccini COVID-19>; o la 0012518-03/02/2021, nella quale, premesso che alcune strutture avevano adottato la prassi di utilizzare moduli cartacei o digitali diversi da quelli approvati per la segnalazione degli eventi avversi, viene rilevato che tali segnalazioni potrebbero confluire all’interno della rete nazionale in ritardo o in modo irregolare, ”determinando cluster di reazioni avverse facilmente equivocabili”.

La lettura coordinata delle precedenti comunicazioni, pertanto, induce ad interpretare la nota in questione in senso diverso da quello prospettato dall’appellante.

Il problema, pertanto, va ricondotto alla circostanza che, in presenza di farmaci soggetti a monitoraggio aggiuntivo in relazione all’autorizzazione condizionata, gli studi di vigilanza attiva consentono di avere un quadro più completo di eventuali effetti collaterali importanti ed eventi infausti.

Va precisato che, nell’ambito della relazione istruttoria, viene fatto sintetico riferimento ad alcuni studi di farmacovigilanza attiva; maggiori informazioni si ritraggono dalla lettura del citato rapporto annuale sui vaccini Covd-19, ove viene dato conto più in dettaglio di alcuni studi di farmacoepidemiologia in corso.

Sembra, quindi, che tale attività sia in una fase di implementazione, sebbene non si ritraggano particolari precisi circa l’estensione del monitoraggio e soprattutto circa la sottoposizione dei dati ad organismi composti da soggetti competenti e del tutto indipendenti che si riuniscano con la opportuna periodicità.

Venendo alla questione, sollevata da parte ricorrente, relativa ad alcune statistiche di altri Paesi circa un supposto aumento di decessi successivamente all’avvio della campagna vaccinale, la relazione istruttoria offre, alle pagine 14-15, una diversa lettura di detti dati, sottolineando l’anomalo decremento di decessi registrato nel corso del 2020 a causa delle restrizioni imposte dalla pandemia.

Anche in questo caso, adeguati studi di farmacovigilanza attiva risulterebbero idonei al fine di monitorare detti fenomeni, consentendo di osservare l’andamento della mortalità, suddiviso per fasce di età, in un periodo di tempo sufficientemente ampio (quinquennio o decennio) da sterilizzare fenomeni contingenti quali elevata mortalità, per alcune fasce di età, dovuta alle infezioni da Covid-19 nel corso dell’anno 2020, e, specularmente, il decremento dei decessi in fasce giovanili, intuitivamente ascrivibile al lungo periodo di confinamento (lockdown) nel medesimo arco di tempo.

Già i dati ricavabili dalle tavole di mortalità (le tabelle statistiche elaborate dall’ISTAT per individuare le probabilità di morte e di sopravvivenza della popolazione, che indicano per ogni età il numero dei viventi, dei morti, la frequenza di morte, la vita media, e vengono usualmente utilizzate per calcolare la componente demografica dei premi assicurativi) consentirebbero di accertare se sussista, effettivamente, o meno, una variazione statisticamente significativa, territoriale e per fascia di età, nella mortalità che possa essere posta in correlazione temporale con l’andamento delle vaccinazioni.

In tal senso, si veda il provvedimento della Corte costituzionale austriaca emesso il 26 gennaio 2022 con il quale sono stati sottoposti al Ministero federale per la società, la salute, la cura e la tutela dei consumatori una serie di quesiti relativi (oltre all’acquisizione dei dati relativi alle persone ospedalizzate e decedute “a causa” oppure “con” il Covid-19; alla percentuale di incidenza delle vaccinazioni sul rischio di ospedalizzazione e decesso nonché alla efficacia di protezione dei vaccini dal contagio, ripartiti per fasce di età; anche) alla verifica dell’esistenza dell’eccesso di mortalità denunciato dai media locali e, se non legato al virus, come possa spiegarsi.

In conclusione, permane il dubbio circa l’adeguatezza del sistema di monitoraggio fin qui posto in essere, pur dovendosi dare atto che, come si evince dalla lettura del rapporto annuale, risultano ora avviati alcuni studi di farmacovigilanza attiva.

18.6. Ulteriori profili di criticità: la inadeguatezza del triage pre-vaccinale

Ulteriori profili di criticità emergono dalla circostanza che, come emerso dalle risultanze dell’istruttoria, non è prevista, fini della sottoposizione a vaccino, una relazione del medico di base, il quale normalmente ha un’approfondita conoscenza dei propri assistiti. Il triage pre-vaccinale viene, quindi, demandato al personale sanitario che esegue la vaccinazione, che a sua volta deve affidarsi alle (inevitabilmente variabili) capacità del soggetto avviato a vaccinazione di rappresentare (nella ristretta tempistica a ciò destinata) fatti e circostanze rilevanti circa le proprie condizioni generali e lo stato di salute.

Oltretutto, come confermato dall’Organo incaricato dell’istruttoria, non vengono richiesti esami di laboratorio, quali accertamenti diagnostici da eseguire prima della vaccinazione, o test, inclusi quelli di carattere genetico, nonostante le risultanze confluite nel rapporto annuale sui vaccini nonché emergenti dal data base europeo abbiano evidenziato alcuni effetti collaterali gravi come miocarditi e pericarditi (correlabili prevalentemente ai vaccini a base di RNA) ed eventi tromboembolici (più frequenti nei vaccini con vettore virale), che potrebbero essere scongiurati esentando dalla vaccinazione, o sottoponendo preventivamente ad idonea terapia farmacologica, soggetti che evidenzino specifici profili di rischio (come trombofilie ereditarie).

Appare particolarmente critica la circostanza che non è previsto, prima della somministrazione del vaccino, nemmeno un tampone Covid, che potrebbe evidenziare una condizione di infezione in atto, che evidentemente sconsiglia la somministrazione del vaccino, avuto riguardo al rischio di reazione anomala del sistema immunitario, su cui hanno ampiamente argomentato gli studiosi incaricati delle consulenze di parte dell’appellante.

Vero è che in una situazione di vaccinazione di massa risulta oltremodo arduo, e difficilmente sostenibile finanziariamente, uno screening anch’esso di massa; ma un recupero della funzione di filtro dei medici di base, i quali possano, secondo scienza e conoscenza (anche delle situazioni individuali specifiche) prescrivere, o quantomeno suggerire o raccomandare, accertamenti pre-vaccinali, potrebbe verosimilmente abbassare il livello di rischio (per quanto statisticamente contenuto) che il trattamento farmacologico inevitabilmente comporta e, indirettamente, contribuire al superamento del fenomeno di cd. esitazione vaccinale.

Nell’ambito di tale questione rientra la problematica sollevata dal ricorrente, in relazione alla propria pregressa (e ormai datata) infezione da Covid-19, oggetto di specifico approfondimento nella relazione istruttoria, ove, dopo ampia disamina delle problematiche che solleva il caso dei soggetti già contagiati, si specifica che attualmente non è noto il livello anticorpale necessario per proteggere l’individuo dall’infezione o reinfezione da SARS-COV-2, di guisa che non appare utile misurare il titolo anticorpale, ai fini della definizione del rischio individuale, considerato che, comunque, decorso un certo arco di tempo, la vaccinazione di soggetti che abbiano subito una pregressa infezione non comporterebbe rischi aggiuntivi, anzi, la combinazione di vaccinazione ed infezione, indipendentemente dall’ordine in cui avvengano, secondo recenti studi fornisce un elevato grado di protezione immunitaria contro il virus e le sue potenziali varianti.

Tale impostazione è stata ampiamente contestata dall’appellante attraverso le consulenze tecniche prodotte in giudizio.

Il Collegio osserva che, sebbene la tesi del ricorrente sembrerebbe supportata da alcuni studi, i quali avrebbero ipotizzato che, al di là della mera conta degli anticorpi specifici, che tendono a ridursi nel tempo, i linfociti T potrebbero dare una lunga protezione a chi ha contratto il Covid-19, in quanto un tipo di cellule immunitarie nel midollo osseo di pazienti guariti dal virus produrrebbe anticorpi di lunga durata, capaci di fornire un’immunità “straordinariamente duratura” (Turner, J.S., Kim, W., Kalaidina, E., et al., SARS-COV-2 infection induces long-lived bone marrow plasma cells in human, Nature 595,421-425, 2021, reperibile in https://www.nature.com/articles/s41586-021-03647-4), per converso si sta osservando come i casi di reinfezione a carico di soggetti precedentemente guariti siano sempre più comuni e numerosi, forse perché le varianti attualmente in circolazione producono una risposta anticorpale più leggera e di breve durata.

Per tale ragione lo specifico caso dell’appellante non è stato ritenuto dal Collegio risolvibile sulla base della condizione individuale di soggetto precedentemente contagiato e nemmeno di soggetto esentabile, secondo quanto previsto negli atti applicativi della normativa fin qui richiamata, fondamentalmente la circolare del Ministero della salute n. 0035309 del 4 agosto 2021 (che, peraltro, prevede un numero piuttosto esiguo – correlato solo ad alcuni degli effetti collaterali dei vaccini ritraibili dai data base ufficiali- di specifiche condizioni cliniche documentate, al ricorrere delle quali possano essere rilasciate certificazioni di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-COV-2), dato che le successive attengono ad aspetti di dettaglio ed il più recente d.P.C.M. 4 febbraio 2022 reca le specifiche tecniche delle certificazioni.

18.7. Ulteriori profili di criticità: il consenso informato

Ulteriori profili di criticità emergono dalla normativa in ordine al consenso informato, richiamata nelle premesse, in considerazione del fatto che non viene espressamente esclusa la raccolta del consenso anche nell’ipotesi di somministrazione di un trattamento sanitario obbligatorio.

Come confermato in sede istruttoria, in conformità alla normativa in questione, al momento dell’anamnesi pre-vaccinale viene raccolto il consenso informato.

L’Organismo incaricato dell’istruttoria sottolinea che, nel caso di vaccinazione obbligatoria, il consenso andrebbe inteso quale presa visione da parte del cittadino delle informazioni fornite.

Ma tale interpretazione non può essere condivisa, in quanto, da un punto di vista letterale, logico e giuridico, il consenso viene espresso a valle di una libera autodeterminazione volitiva, inconciliabile con l’adempimento di un obbligo previsto dalla legge.

Risulta, evidentemente, irrazionale la richiesta di sottoscrizione di tale manifestazione di volontà all’atto della sottoposizione ad una vaccinazione indispensabile ai fini dell’esplicazione di un diritto costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro; e poiché tale determinazione deriva dalla circostanza che la legge, nell’aver introdotto e disciplinato il consenso informato, non ha dettato un’apposita clausola di salvaguardia nell’ipotesi trattamento farmacologico obbligatorio, se ne evince l’intrinseca irrazionalità del dettato normativo.

Né è possibile addivenire alla lettura proposta dall’Amministrazione, come conferma anche il confronto con le disposizioni impartite dal Ministero della salute con la circolare 16 agosto 2017, contenente le prime indicazioni operative per l’attuazione del d.l. n. 73 del 7 giugno 2017, convertito con modificazioni dalla l. 31 luglio 2017, n. 119, ove, correttamente, si precisava:

<Le buone pratiche vaccinali prevedono che i genitori/tutori/affidatari siano informati sui benefici e sui rischi della vaccinazione e che, alla fine di questo colloquio, venga consegnato un modulo in cui si attesta che è stato eseguito questo passaggio. Questo modello informativo, in presenza di una vaccinazione raccomandata, ha assunto una valenza di consenso informato, ovvero di scelta consapevole a una vaccinazione raccomandata. Alla luce del decreto legge in epigrafe, si precisa che il modulo di consenso informato dovrebbe essere limitato alle sole vaccinazioni raccomandate; per le vaccinazioni obbligatorie verrà consegnato esclusivamente un modulo informativo>.

19. L’incidente di costituzionalità

Alla luce della ricostruzione fattuale, normativa e giurisprudenziale di cui ai paragrafi che precedono,

a) ricordato che le condizioni dettate dalla Corte in tema di compressione della libertà di autodeterminazione sanitaria dei cittadini in ambito vaccinale si sostanziano nella non nocività dell’inoculazione per il singolo paziente e beneficio per la salute pubblica, ed in particolare che:

– il trattamento <non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato>, ferma restando la tollerabilità di effetti collaterali di modeste entità e durata;

– sia assicurata <la comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (…), nonché delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili>;

– la discrezionalità del legislatore sia esercitata alla luce <delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica> e quindi che la scelta vaccinale possa essere rivalutata e riconsiderata, nella prospettiva di valorizzazione della dinamica evolutiva propria delle conoscenze medico-scientifiche che debbono sorreggere le scelte normative in campo sanitario (sentenza n. 5/2018);

b) ritenuto che:

b.1) seguendo gli indici costituzionali fin qui richiamati, deve ritenersi essenziale, per un verso, che il monitoraggio degli eventi avversi, la raccolta e la valutazione dei dati risultino il più possibile ampi e completi, che avvengano (o siano almeno validati) da parte di organismi indipendenti, ciò che costituisce presupposto essenziale per la stessa verifica dell’ampiezza degli effetti collaterali; per altro verso, che il cittadino riceva informazioni complete e corrette che siano facilmente e liberamente accessibili; e, ancora, che, nel trattamento sanitario obbligatorio, sia rispettato il limite invalicabile imposto “dal rispetto della persona umana” (art. 32, comma 2, Cost.);

b.2) per tutte le ragioni sopra diffusamente esposte, (in disparte la controversa adeguatezza del sistema di monitoraggio, prevalentemente imperniato alla farmacovigilanza passiva) che i parametri costituzionali per valutare la legittimità dell’obbligo vaccinale, come fissati dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale, non sembrano rispettati, in quanto non vi è prova di vantaggio certo per la salute individuale e collettiva superiore al danno per i singoli, non vi è prova di totale assenza di rischio o di rischio entro un normale margine di tollerabilità, e non vi è prova che –in carenza di efficacia durevole del vaccino- un numero indeterminato di dosi, peraltro ravvicinate nel tempo, non amplifichi gli effetti collaterali dei farmaci, danneggiando la salute; non sono state adottate “misure di mitigazione” e “misure di precauzione” ad accompagnamento dell’obbligo vaccinale, quali adeguati accertamenti in fase di triage pre-vaccinale, e adeguata farmacovigilanza post vaccinazione, con il rischio che in nome della vaccinazione di massa risulti sbiadita la considerazione della singola persona umana, che andrebbe invece sostenuta e rassicurata, tanto più quanto riluttante alla vaccinazione, con approfondite anamnesi e informazioni, con costi a carico del Servizio sanitario nazionale;

b.3) non pare possibile pervenire ad una lettura alternativa, costituzionalmente orientata, della normativa di cui infra;

b.4) l’attuale previsione dell’obbligo vaccinale anti SARS-COV-2 presenta profili di criticità, con riferimento alla percentuale di eventi avversi e fatali (ben superiore alla media degli altri vaccini, obbligatori e non), che peraltro allo stato non sembrano oggetto di prevenzione (attraverso un sistematico coinvolgimento dei medici di base e l’esecuzione di test diagnostici pre-vaccinali);

b.5) il sistema di raccolta del consenso informato risulta irrazionale laddove richieda una manifestazione di volontà per la quale non vi è spazio in capo a chi subisce la compressione del diritto all’autodeterminazione sanitaria, a fronte di un dovere giuridico ineludibile;

b.6) il complesso normativo sopra descritto si pone in tensione, per tutte le motivazioni sopra articolate, con i seguenti articoli della Costituzione: 3 (sotto i parametri di razionalità e proporzionalità); 32 (avuto riguardo alla compressione della libertà di autodeterminazione sanitaria in relazione a trattamenti farmacologici suscettibili di ingenerare effetti avversi non lievi né transitori); 97 (buon andamento, anche in relazione alle criticità del sistema di monitoraggio); 4 (diritto al lavoro), nonché art. 33 e 34 (diritto allo studio), oggetto di compressione in quanto condizionati alla sottoposizione alla vaccinazione obbligatoria; 21 (diritto alla libera manifestazione del pensiero, che ricomprende il diritto ad esprimere il proprio dissenso), in relazione all’obbligo di sottoscrizione del consenso informato per poter accedere ad un trattamento sanitario imposto; oltre che con il principio di proporzionalità e con il principio di precauzione desumibili dall’art. 32 Cost. (avuto riguardo alle più volte rilevate criticità del sistema di monitoraggio, nonché all’assenza di adeguate misure di attenuazione del rischio quali analisi e test pre-vaccinali e controlli post vaccinazione);

b.7) appare carente un adeguato bilanciamento tra valori tutti di rilievo costituzionale, e in particolare tra tutela della salute da una parte, e tutela dello studio e del lavoro dall’altra, che soddisfano parimenti bisogni primari del cittadino;

b.8) ritenute conclusivamente le questioni rilevanti e non manifestamente infondate, in relazione alle condizioni dettate dalla Corte in tema di compressione della libertà di autodeterminazione sanitaria dei cittadini in ambito vaccinale sopra indicate, ossia non nocività dell’inoculazione per il singolo paziente e beneficio per la salute pubblica,

il CGARS, ai sensi dell’art. 23 comma 2 l. 11 marzo 1953 n. 87, ritenendole rilevanti e non manifestamente infondate, solleva la questione di legittimità costituzionale:

a) dell’art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44/2021 (convertito in l. n. 76/2021), nella parte in cui prevede, da un lato l’obbligo vaccinale per il personale sanitario e, dall’altro lato, per effetto dell’inadempimento all’obbligo vaccinale, la sospensione dall’esercizio delle professioni sanitarie, per contrasto con gli artt. 3, 4, 32, 33, 34, 97 della Costituzione, sotto il profilo che il numero di eventi avversi, la inadeguatezza della farmacovigilanza passiva e attiva, il mancato coinvolgimento dei medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e comunque la mancanza nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino di test di positività/negatività al Covid non consentono di ritenere soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini antiCovid e delle evidenze scientifiche, la condizione, posta dalla Corte costituzionale, di legittimità di un vaccino obbligatorio solo se, tra l’altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole conseguenze “che appaiano normali e, pertanto, tollerabili”;

b) dell’art.1 della l. 217/2019, nella parte in cui non prevede l’espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, e dell’art. 4, del d.l. n. 44/2021, nella parte in cui non esclude l’onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di vaccinazione obbligatoria, per contrasto con gli artt. 3 e 21 della Costituzione.

Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 e 80 c.p.a. e 295 c.p.c., con trasmissione immediata degli atti alla Corte costituzionale.

Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese, in relazione all’incidente cautelare pendente, è riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,

– visto l’art. 23 l. 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale:

– sospende il presente giudizio ai sensi dell’art. 79 comma 1 c.p.a.;

– dispone, a cura della Segreteria del C.G.A.R.S., l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;

– rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite all’esito del giudizio incidentale promosso con la presente ordinanza.

Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della Segreteria del C.G.A.R.S., a tutte le parti in causa, e che sia comunicata al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’art. 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’art. 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal d.lgs. 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle SOLE GENERALITÀ dell’appellante e degli intervenienti (ad eccezione di ANIEF).

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Giovanni Ardizzone, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere



L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino		Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

L'articolo ORDINANZA sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2021 proviene da Nuove Autonomie.

Nuove Autonomie 3-2021

Nuove Autonomie — Sun, 13 Mar 2022 19:41:18 +0000

Fascicolo 3/2021 – settembre/dicembre

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INDICE

SAGGI

Loredana Giani – L’amministrazione tra appropriatezza dell’organizzazione e risultato: spunti per una rilettura del dialogo tra territorio, autorità e diritti

Fabio Saitta – Il vizio dell’eccesso di potere: una prospettiva storica

Giuseppe Tropea – La condizione amministrativa del rifugiato, nella segmentarietà della frontiera

Marco Galdi – Il terzo mandato del Presidente di regione di fronte al limite dei princìpi fondamentali stabiliti con “legge della Repubblica”

Valentina Giomi – Giudice contabile e decisione amministrativa di transigere: fra burocrazia difensiva e rischi percepiti

Chiara Gioè – Sull’applicabilità in materia tributaria della penalità di mora prevista dal codice di procedura civile

Clara Napolitano – La revoca: profili di un potere di amministrazione attiva

Valeria Rita Aversano – Il Segretario comunale nel prisma del principio di legalità. Brevi note in tema di funzioni e di operatività nel contesto della gestione commissariale ex art. 141 d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267

Felice Blando – Stato, emergenza e diritto alla vita

Dario Capotorto – Giustizia sociale e pari opportunità nei contratti pubblici per la ripresa post-pandemica

LA DOTTRINA DIALOGA CON LA GIURISPRUDENZA

Laura Lorello – Alcune osservazioni sull’effettività del principio delle pari opportunità

Fabrizio Tigano – Considerazioni critiche sul riparto di giurisdizione in materia di revoca dei finanziamenti pubblici: in particolare, il caso delle fattispecie assimilate agli accordi previsti dall’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

Marco Cecili – L’appello avverso il decreto cautelare monocratico ex art. 56 c.p.a.: una lettura costituzionalmente orientata a garanzia del principio di effettività della tutela

Silia Gardini – Riflessioni sulla cessazione della materia del contendere nel processo amministrativo

Anton Giulio Pietrosanti – Verso una graduale “responsabilizzazione” dello Stato (legislatore)?

Vincenzo Mitra – Trasparenza sospesa e accesso negato nell’epoca della pandemia da coronavirus

RECENSIONI

Loredana Giani – Spunti di riflessione dalla lettura del volume: “L’abuso d’ufficio. Contributo a una interpretazione conforme alla Costituzione. Con una proposta di integrazione della riforma introdotta dalla legge n. 120/2020”, di Sergio Perongini

Abstract

L’amministrazione tra appropriatezza dell’organizzazione e risultato: spunti per una rilettura del dialogo tra territorio, autorità e diritti

di Loredana Giani

La crisi pandemica, e soprattutto le reazioni ad essa, hanno posto maggiore enfasi sul tema delle relazioni tra autorità e diritti, evidenziando la necessità di ripensare il ruolo delle amministrazioni al fine di guidare le traiettorie di sviluppo sostenibile e di innovazione sociale dei territori, definendo le linee di fondo sulla cui base individuare il ruolo dell’azione di governance, e in particolare della governance territoriale, secondo una prospettiva che pone il territorio al centro dello sviluppo, come principale attore (assieme al momento istituzionale) della sostenibilità e della stessa resilienza. In questo contesto, il richiamo alla pluriforme e polisemica dimensione territoriale, e del comune in particolare, consente di individuare diversi livelli di analisi che intercettano il territorio, in quanto luogo di espressione del bisogno, luogo della comunità e, quindi, destinatario degli interventi; l’azione dei diversi soggetti operanti sul territorio e, dunque, l’azione (pubblica) in un contesto multilivello e multiattoriale proprio di un sistema di governance a rete, e in ultimo il risultato amministrativo, frutto di una dialettica tra organizzazione e funzione che ne consente una lettura in termini non solo di sostenibilità ma, a monte, in termini di appropriatezza, riferita non solo al risultato, ma anche a tutti gli elementi (anche organizzativi) che ne rappresentano il presupposto logico e imprescindibile.

Public administration between organisational appropriateness and results: ideas for a reinterpretation of the dialogue between territory, authority and rights

The pandemic crisis, and especially the reactions to it, have placed greater emphasis on the issue of the relationship between authority and rights, highlighting the need to rethink the role of the administrations in order to guide the trajectories of sustainable development and social innovation, defining the foundations on the basis of which to identify the role of governance, and in particular of territorial governance, from a perspective that places the territory at the center of development, as the main player (along with the institutional one) of sustainability and resilience. In this context, the reference to the multiform and polysemous territorial dimension, and of the municipality in particular, allows the identification of different levels of analysis of the territory, as a place of the expression of a need, a place of the community and, therefore, a recipient of interventions; the action of the various subjects operating in the territory and, therefore, the (public) action in a multilevel and multi-player context typical of a network governance system, and ultimately the administrative result, the fruit of a dialectic between organisation and function that allows a reading not only in terms of sustainability but, earlier, in terms of appropriateness, referring not only to the result, but also to all the elements (including organisational) that represent its logical and essential prerequisites.

l vizio dell’eccesso di potere: una prospettiva storica

di Fabio Saitta

Il saggio esamina l’evoluzione del vizio di eccesso di potere amministrativo in una prospettiva storica, a far data dai modelli ottocenteschi di giustizia amministrativa fino ai giorni nostri. L’excursus prende le mosse dall’originaria figura dello sviamento di potere e, passando da alcune tappe fondamentali, come l’elaborazione delle cc.dd. figure sintomatiche, analizza criticamente la tendenza giurisprudenziale a considerare queste ultime alla stregua di autonomi e specifici vizi di legittimità ed il transito di alcune fattispecie dall’eccesso di potere alla violazione di legge, per concludersi con l’esame delle nuove tecniche di tutela basate sulle clausole generali e sul sindacato di proporzionalità e di ragionevolezza.

Breach administrative misuse of power: a historical perspective

The paper investigates trend of administrative misuse of power in a historical perspective, from the 19th century models of administrative justice to the present day. The report starts from original cases of misuse of power and, passing by some fundamental milestones, such as the elaboration of the so-called symptomatic figures, it critically examines the judicial trend to consider them as autonomous and peculiar flaws of legitimacy and the transition of some cases from misuse of power to violation of law, concluding with the review of the new tutelary techniques based on general clauses and on proportionality and reasonableness

La condizione amministrativa del rifugiato, nella segmentarietà della frontiera

di Giuseppe Tropea

Contro la retorica dei diritti umani, particolarmente pervasiva nell’ambito del diritto dell’immigrazione e soprattutto nella materia del diritto d’asilo e della tutela del rifugiato, si mette in luce la persistente centralità dello Stato amministrativo. Ciò sotto tre concorrenti prospettive: la rilevanza in materia del soft law nella forma delle circolari amministrative, il tema della gestione amministrativa dell’accoglienza, le persistenti criticità nella tutela giurisdizionale del richiedente asilo. Si ritiene che solo acquisendo una maggiore consapevolezza di tale assetto si potrà meglio cogliere il meccanismo di biopotere che opera sul richiedente asilo che varca la frontiera, ed entra in un percorso a tappe, scandito attraverso il passaggio da una struttura di accoglienza all’altra e da una prassi burocratica all’altra.

The administrative condition of the refugee, in the segmentary of the border

The persistent centrality of the administrative state plays a crucial role in questioning the concept the rhetoric of human rights, and it is extremely pervasive in the field of immigration law, especially regarding the notion of asylum and refugee protection. This according to three different perspectives: the relevance
of soft law in the form of administrative circular, the issue of administrative management of the reception, persistent critical issues in the judicial protection of the asylum seeker. It is believed that only by acquiring a greater awareness of this structure it will be possible to better grasp the mechanism of biopower that operates on the asylum seeker who crosses the border, and enters in a gradual journey, marked by the passage from one reception facility to another and from one bureaucratic practice to a different one.

Il terzo mandato del Presidente di regione di fronte al limite dei princìpi fondamentali stabiliti con “legge della Repubblica”

di Marco Galdi

Tornato alla ribalta delle cronache il tema del limite al numero dei mandati del Presidente della regione eletto a suffragio universale e diretto, esso continua a porre questioni di diritto intertemporale, come già accaduto nell’esperienza di diverse regioni italiane, che vanno inquadrate nel più ampio contesto dell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in tema di rapporti fra legge cornice e disciplina regionale.

The third mandate of the President of the Region confronted with the limit of the fundamental principles established by the “law of the Republic”

Back in the news the issue of the limit to the number of mandates of the President of the Region elected by universal and direct suffrage, it continues to pose questions of intertemporal law, as already happened in the experience of several Italian regions, which must be framed in the broader context of the evolution of constitutional jurisprudence on the relationship between frame law and regional discipline.

Giudice contabile e decisione amministrativa di transigere: fra burocrazia
difensiva e rischi percepiti

di Valentina Giomi

Il lavoro mette in connessione la scelta pubblica di concludere accordi transattivi fra amministrazione e privati con i rischi derivanti dall’esistenza di un’amministrazione difensiva. Dopo aver fornito una perimetrazione giuridica del concetto di burocrazia difensiva l’attenzione è rivolta a verificare, con l’ausilio
della giurisprudenza contabile, se sussista un condizionamento fra quest’ultima e le ipotesi di ricorso alla transazione come forma di risoluzione della conflittualità amministrativa. L’obiettivo è quello di stabilire se il rischio di un possibile sindacato di responsabilità amministrativo contabile in ordine ad eventuali danni erariali, configurabili all’esito della scelta pubblica di transigere, incida negativamente sulla conclusione del rapporto transattivo o sulla definizione del contenuto della medesima. Il quadro analizzato lascia emergere che il timore di futuri giudizi contabili costituisce un fattore determinante di ogni scelta pubblica a contenuto discrezionale, con particolare incidenza su quella transattiva. Ciò ha creato un freno allo sviluppo di una buona amministrazione, con la conseguente limitazione del ricorso pubblico agli strumenti di composizione pacifica e satisfattiva degli interessi che, con particolare riferimento alla transazione, assicurino una “pacificazione sociale” vantaggiosa innanzi tutto per l’amministrazione. I recenti interventi legislativi sulla responsabilità pubblica non hanno generato l’auspicato miglioramento, ma hanno contribuito a complicare la situazione e ad alimentare i timori dell’amministrazione nell’impiego degli strumenti caldeggiati. Si ritiene, quindi, che soltanto una migliore funzionalizzazione dei compiti pubblici responsabilizzanti, unitamente ad un sindacato giuscontabile più pieno ed effettivo possa restituire alla transazione amministrativa lo spazio che merita in rapporto al miglior perseguimento del pubblico interesse.

Courts of auditors and administrative decision to reach a settlement: between defensive bureaucracy and perceived risks

The paper analyzes the connections between the transactions concluded by the public administration and the defensive bureaucracy. The risk of an administrative liability judgment conditions the stipulation and content of the settlement agreements concluded by the administration, in order to avoid or resolve disputes that have arisen with private individuals. The effect produced is a lesser use of the instrument of the settlement by the administration, with a consequent loss for the administration to use important tools of social pacification and resolution of administrative conflicts. Recent legislative reforms that renewed some aspects of administrative responsibility have not generated positive results but, on the contrary, the have made the regulatory framework even more complex, increasing the administration’s fears of resorting to transactions. I believe that only a better definition of public tasks and responsibilities and an improvement in the type of syndication offered by the Court of Auditors can enhance the use of administrative settlement.

Sull’applicabilità in materia tributaria della penalità di mora prevista dal codice di procedura civile

di Chiara Gioè

Nel giudizio tributario di annullamento, se a volte la rimozione dell’atto dichiarato illegittimo risulta già pienamente satisfattiva, altre volte potrebbe non essere sufficiente, rendendosi necessaria un’attività in positivo dell’amministrazione, consistente, ad esempio, nella cancellazione dell’iscrizione a ruolo, o di un
provvedimento cautelare già adottato. In ambito processual-civilistico l’art. 614 bis c.p.c. prevede uno strumento di coazione indiretta, finalizzato a stimolare l’esecuzione spontanea delle sentenze di condanna all’adempimento di obbligazioni diverse dal pagamento delle somme di denaro. All’interno del decreto sul processo tributario non si rinviene alcuna norma che disciplini un l’istituto dell’astreinte. Nelle considerazioni che seguono verrà esaminata la possibilità di estendere la norma contenuta all’interno dell’art. 614 bis c.p.c. alla materia fiscale, in forza del rinvio generale alle norme del codice di procedura civile, contenuto nel comma 2 dell’art. 1 del d.lgs. n. 546/1992.

The application, in the tax field, of the default penalty regulated by the civil procedure code

In the tax action of annulment, if at times the removal of the illegitimate act is already fully satisfactory, at other times it may not be sufficient, making necessary a positive activity of the administration, consisting, for example, in the cancellation of the registration with the role, or a precautionary measure already adopted. In the procedural-civil law context, art. 614 bis c.p.c. regulates an instrument of indirect coercion, aimed at stimulating the spontaneous execution of the decisions for the fulfillment of obligations other than the payment of sums of money. Within the decree on tax trial there is no provision regulating the juridical institution of the “astreinte”. The considerations reported below, will focus on the possibility of extending art. 614 bis c.p.c. to tax matters, pursuant to the general reference to the rules of the civil procedure code, within paragraph 2 of art. 1 of Legislative Decree 546/1992.

La revoca: profili di un potere di amministrazione attiva

di Clara Napolitano

Il contributo compie una riflessione sulla revoca, analizzandone gli aspetti che ne connotano la qualificazione come potere di amministrazione attiva più che di autotutela. Dall’esegesi del dato normativo e della giurisprudenza emerge infatti che essa – sia per i presupposti d’adozione del relativo provvedimento, sia per gli effetti da esso promananti – sviluppa caratteri che poco hanno a che vedere con la giustizialità e che, al contrario, l’avvicinano alla pura administratio. Ciò consente di affermare che le sorti di revoca e annullamento d’ufficio – tradizionalmente accomunati nell’alveo dell’autotutela – stanno subendo un’innegabile divaricazione, traghettando la prima sulla sponda dell’amministrazione attiva.

Revocation: profiles of a power of active administration

The paper reflects on revocation, analysing the aspects that characterise its qualification as a power of active administration rather than “withdrawal as self-defence”. From the exegesis of the normative data and jurisprudence, it emerges that – both for the assumptions of adoption of the relative measure, and for the effects it produces – it develops characteristics that have little to do with justiciability and which, on the contrary, bring it closer to pure administratio. This makes it possible to affirm that the fate of revocation and annulment ex officio – traditionally united in the hive of “withdrawal as self-defence” – are
undergoing an undeniable divarication, ferrying the former to the shore of active administration.

Il Segretario comunale nel prisma del principio di legalità. Brevi note in tema di funzioni e di operatività nel contesto della gestione commissariale ex art. 141 d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267

di Valeria Rita Aversano

Il presente lavoro parte dall’idea di indagare se i contenuti della funzione e del ruolo che il segretario comunale assume nella struttura organizzativa dell’ente locale possano mutare o subire variazioni operative per effetto dell’intervenuto commissariamento del comune. Dopo una sintetica illustrazione delle diverse ipotesi normative in base alle quali può procedersi allo scioglimento degli organi, ci si concentra sul Segretario comunale, sulle sue attribuzioni e sul suo contributo alla realizzazione dei fini istituzionali dell’ente. Proprio su questo versante emerge il carattere eclettico della citata figura che, da colui che attua l’indirizzo politico ricevuto, nella salvaguardia della legalità, diviene imparziale “coprotagonista” della gestione commissariale. Da questo punto si possono trarre interessanti indicazioni d’ordine costituzionale a cavallo tra il principio di sovranità popolare e il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa che trovano nel Segretario comunale il costante momento di sintesi e di coordinamento unitario.

The municipal secretary in the prism of the principle of legality. Brief notes on functions and operations in the context of commissioner management ex art. 141 d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267

This work starts from the idea of investigating whether the contents of the function and the role that the municipal secretary assumes in the organizational structure of the local authority may change or undergo operational variations as a result of the commissariat of the municipality. After a brief illustration of the different regulatory assumptions on the basis of which the bodies may be dissolved, we focus on the municipal secretary, his powers and his (decisive) contribution to the realization of the municipality’s institutional purposes. Precisely on this front emerges the eclectic character of the aforementioned figure which, from the one who implements the address received in safeguarding legality, becomes an impartial “co-star” of the commissioner management. From this point, interesting constitutional indications can be drawn between the principle of popular sovereignty and the good performance and impartiality of administrative action which find in the municipal secretary the constant moment of synthesis and unitary coordination.

Stato, emergenza e diritto alla vita

di Felice Blando

Mai come in questo periodo Costituzione e vita hanno intrecciato le loroorbite, con esiti altamente complessi e ancora incerti. Perché a essere messa in questione dal Covid-19 è stata la vita di intere popolazioni. Che non si sia trattato solo di questo, che a essere in pericolo sia anche altro – lo stato di diritto, la libertà, l’economia – è pacifico. Resta che il virus ha attaccato prima di tutto la nostra sopravvivenza, determinando una serie di misure normative inedite e giustificate essenzialmente dalla difesa della vita. Nel conflitto tra il diritto alla vita e la sospensione momentanea dei diritti fondamentali il pendolo dell’alternativa è oscillato in favore del primo. Le scelte del Governo in tempi di pandemia hanno privilegiato il versante dell’autorità, in nome di esigenze di solidarietà e, quindi in funzione di scelte ideologiche condivisibili. Il saggio intende dimostrare come questo modo di affrontare il problema sia nel giusto perché il diritto alla vita rappresenta il parametro fondamentale, se non esclusivo, alla stregua del quale giudicare l’operato dello Stato. L’ipertrofia dell’azione politica statale è il riflesso dell’interesse fondamentale della collettività che qui si indentifica, senza residui, con il diritto alla vita che, nel sistema costituzionale vigente, è parte integrante del principio personalista.

State, emergency and right to life

Never as in this period Constitution and life have antertwined their orbits, with highly complex and still uncertain outcomes. Because it was the life of entire populations that was questioned by Covid-19. That it was not just this, that something else – the rule of law, freedom, the economy – is also in danger, is certain. It remains that the virus, first of all, attacked our survival, resulting in a series of unprecedented regulatory measures justified essentially by the defense of life. In the conflict between the right to life and the temporary suspension of fundamental rights, the pendulum of the alternative has swung in favor of the former. The choices of the Government in times of pandemic have privileged the side of authority, in the name of the need for solidarity and, therefore, in function of shared ideological choices. The essay intends to demonstrate how this way of facing the problem is correct because the right to life represents the fundamental, if not exclusive, parameter by which to judge the work of the State. The hypertrophy of state political action is the reflection of the fundamental interest of the community which is identified here, without residue, with the right to life which, in the current constitutional system, is an integral part of the personalist principle.

Giustizia sociale e pari opportunità nei contratti pubblici per la ripresa post-pandemica

di Dario Capotorto

Il saggio analizza le misure di promozione delle pari opportunità generazionali e di genere introdotte dall’art. 47 del d.l. n. 77/2021 per l’affidamento dei contratti pubblici di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Nel contributo si esaminano i principali nodi problematici anche mediante il confronto con le precedenti esperienze in tema di clausole sociali.

Social justice and equal opportunity in public contracts for post-pandemic recovery

The essay analyzes the measures for the promotion of generational and gender equal opportunities introduced by art. 47 of Law Decree no. 77/2021 for the awarding of public contracts for the implementation of the National Recovery and Resilience Plan (PNRR). The contribution examines the main
problematic issues, also by comparing them with previous experiences in the field of social clauses.

Alcune osservazioni sull’effettività del principio delle pari opportunità

di Laura Lorello

In questo breve scritto si analizza il difficile percorso per riconoscere effettività al principio delle pari opportunità, sancito dall’art. 51 Cost., nel nostro ordinamento costituzionale. Partendo dall’apertura della Corte Costituzionale espressa nella sentenza n. 4 del 2010, saranno esaminate alcune pronunce dei giudici amministrativi, di primo e secondo grado, che hanno assunto posizioni diverse sul tema dell’effettività del principio delle pari opportunità, fino all’ordinanza n. 4294 del 2021 del Consiglio di Stato, che ha sollevato una questione di legittimità di fronte alla Corte Costituzionale, sulla base della “natura immediatamente precettiva e non meramente vincolante” dell’art. 51 Cost.

Observations on the principle of equal opportunities effectiveness

The aim of this brief paper is to analyse the path to achieving gender balance (provided by Art. 51 of the Italian Constitution) in the Italian constitutional system. Departing from the Italian Constitutional Court judgement no. 4/2010, various Italian administrative court decisions will be examined. In addition, the recent Italian State Council judgement no. 4294/2021 will also be analysed: it declared that the gender balance principle is immediately mandatory and it does not need to be given legal effect by Parliament.

Considerazioni critiche sul riparto di giurisdizione in materia di revoca dei finanziamenti pubblici: in particolare, il caso delle fattispecie assimilate agli accordi previsti dall’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

di Fabrizio Tigano

Il presente contributo si interroga sulla tenuta e sulla utilità del riparto di giurisdizione seguito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui l’interesse legittimo – con relativa giurisdizione amministrativa – si radica fondamentalmente nelle controversie aventi ad oggetto il riconoscimento e l’erogazione del contributo, mentre il diritto soggettivo – con relativa giurisdizione ordinaria – riguarda ogni questione successiva, in particolare la revoca.

Considerations on the allocation of jurisdiction over the acts of withdrawal of public funding

The essay aims to critically examine the tightness and usefulness of the judicial division followed by the Joint Civil Sections of the Court of Cassation and the Plenary Session of the Council of State, according to which the legitimate interest – with relative administrative jurisdiction – is fundamentally rooted in disputes concerning the recognition and disbursement of the contribution, while the subjective right – with relative ordinary jurisdiction – concerns every subsequent question, in particular the withdrawal of public funding.

L’appello avverso il decreto cautelare monocratico ex art. 56 c.p.a.: una lettura costituzionalmente orientata a garanzia del principio di effettività della tutela

di Marco Cecili

Il contributo mira a ricostruire l’istituto dell’appellabilità avverso il decreto cautelare monocratico ex art. 56 c.p.a. Nonostante la chiarezza della disposizione (che lo definisce “non impugnabile), la giurisprudenza ne ha ridefinito i contorni, ammettendo l’appellabilità nei casi in cui si realizzi una lesione dei diritti costituzionalmente garantiti. Due decreti del Consigli di Stato, emanati durante l’emergenza sanitaria, possono aiutare a comprendere meglio l’applicazione della lettura costituzionalmente orientata che la giurisprudenza sta fornendo dell’art. 56 c.p.a., anche alla luce del principio di effettività della tutela.

The appeal against the monocratic precautionary decree: a constitutionally oriented interpretation to guarantee the principle of effectiveness of rights

This essay aims to study the appealability of the monocratic precautionary decree pursuant to art. 56 of the Code of Civil Procedure. In spite of the clarity of the provision (which defines it as “non-appealable”), case law has redefined its contours, admitting the possibility of appeal in cases where there is an infringement of constitutionally guaranteed rights. Two decrees of the Council of State, issued during the health emergency, may help to better understand the application of the constitutionally oriented reading that the jurisprudence is providing of art. 56 c.p.a., also in the light of the principle of effectiveness of rights.

Riflessioni sulla cessazione della materia del contendere nel processo amministrativo

di Silia Gardini

Lo scritto analizza le vicende della “cessazione della materia del contendere” nell’ambito del processo amministrativo. Partendo dalla ricostruzione storica dell’istituto, s’identifica la linea di demarcazione con la sopravvenuta carenza di interesse, analizzando altresì i principali arresti della giurisprudenza sul punto.

Action becoming devoid of purpose in administrative process

The essay analyzes the facts about “action becoming devoid of purpose” in administrative process. Starting from the historical reconstruction, the paper draws the line between it and the supervening lack of standing and describes the primary law cases in this matter.

Verso una graduale “responsabilizzazione” dello Stato (legislatore)?

di Anton Giulio Pietrosanti

L’articolo esamina i possibili danni derivanti da un’attività legislativa lesiva dei diritti fondamentali costituzionalmente protetti ed esplora la possibilità di configurare una responsabilità civile in capo al legislatore italiano per dette violazioni, anche in assenza di un’espressa declaratoria di incostituzionalità da parte della Consulta. A tal fine lo studio si soffermerà su una recente pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione (ord. 18 ottobre 2021, n. 36373, depositata il 24 novembre 2021) che, nell’ambito di un giudizio per regolamento di giurisdizione, ha statuito come non possa escludersi il diritto di azione per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente originati dall’illegittimo esercizio, in quanto discriminatorio, della potestà legislativa derivante dalla predisposizione, presentazione o mancata modifica di un atto legislativo incidente su affermati diritti fondamentali, costituzionalmente protetti.

Towards a gradual “accountability” of the legislative power?

This article examines the possible damages deriving from a legislative activity detrimental to constitutionally protected fundamental rights and explores the possibility of a civil liability of the Italian legislator for such violations even when there is no any declaration of unconstitutionality by the Constitutional Court. To this end the study will focus on a recent ruling of the Italian Supreme Court of cassation (ord. n. 36373, 18 October 2021, filed on 24 November 2021) that, in the context of a judgement for the settlement of jurisdiction, ruled that the right to action cannot be excluded in order to obtain a compensation for all the damages arising from the discriminatory use of the legislative power which is in particular due to the failure to modify a legislative act that impacts upon fundamental rights protected by the Constitution.

Trasparenza sospesa e accesso negato nell’epoca della pandemia da coronavirus

di Vincenzo Mitra

L’articolo indaga le conseguenze che la pandemia da Covid-19 ha avuto sul principio di trasparenza amministrativa. Analizzando in particolare alcune disposizioni del decreto-legge n. 18/2020 e due vicende giudiziarie concernenti istanze di accesso aventi ad oggetto dati sull’emergenza sanitaria, si vuole mettere in luce come la gestione della pandemia sia caratterizzata da un deficit di trasparenza, con evidenti ripercussioni negative sulla fiducia dei cittadini verso le istituzioni e sulla diffusione del contagio. Il periodo attuale si pone dunque come banco di prova per verificare l’attuazione del principio di trasparenza nel nostro ordinamento, specie alla luce dell’introduzione del FOIA nel 2016. Le molteplici istanze di accesso generalizzato e i tanti appelli alla trasparenza delle amministrazioni pubbliche confermano l’imprescindibilità del diritto di accesso e la necessità di implementarlo sempre di più.

Delayed transparency and denied access during the Covid-19 pandemic

The paper analyzes how the Covid-19 pandemic affected the principle of administrative transparency. Exploring some provisions of Decree-Law no. 18/2020 and considering some access requests related to the health emergency data, the paper shows the deficit of administrative transparency during the pandemic management. This has negatively affected public confidence in the institutions and also increased the spread of the infection. So the Covid-19 pandemic has become a test bed for the implementation of the administrative transparency principle in the Italian legal order, expecially following the introduction of FOIA in 2016. The several civic access requests related to Covid-19 health emergency data and many appeals for the transparency of public administrations confirm the essential right to access and the need to further improve it.

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Convegno internazionale, 30 Giugno 2021 ore 15.00 “Le politiche urbane tra tutela dei diritti fondamentali e ripresa delle attività economiche”

Nuove Autonomie — Wed, 16 Jun 2021 15:33:53 +0000

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